Dépassant le cadre de la mission qui nous a été confiée, il nous a paru nécessaire d'ouvrir des pistes de réflexion concernant une meilleure utilisation des régimes juridiques existants, de tracer les contours d'un nouveau chantier à ouvrir relativement à la place des institutions culturelles dans le développement de l'intercommunauté et d'esquisser, enfin, des perspectives sur les réformes juridiques à mettre en œuvre pour répondre aux nécessités de fonctionnement des services publics culturels locaux.

5.1.1. - L'association loi 1901

S'il est bien délicat dans les conditions actuelles, de fixer une règle générale délimitant ce qui relève strictement de la compétence des services publics locaux, d'un secteur relevant de l'initiative privée concourant à des missions d'intérêt général, il n'est pas douteux que l'action associative soutenue ou non par les collectivités publiques est appelée à poursuivre, voire à développer, ses activités dans le champ de la culture.

La vie associative, de par sa souplesse, son dynamisme, ses capacités fédératrices, constitue un élément essentiel de la vie culturelle de notre pays dont il conviendra de s'attacher à conforter le fonctionnement.

S'inscrivant dans le cadre de la réflexion nationale sur la vie associative, l'étude en cours à l'Inspection Générale de l'Administration des Affaires Culturelles sur les associations permettra, sans doute, de formuler prochainement des propositions précises.

D'ores et déjà pour les associations bénéficiant de subventions des collectivités publiques, il conviendrait de mieux organiser les fonctions de contrôle externe et interne :

L’Etat et les collectivités territoriales pourraient se préoccuper plus systématiquement de connaître le cadre de travail du commissaire aux comptes (nombre d’heures de travail prévu à son contrat, plan et méthode des contrôles, meilleure définition des missions de sécurisation d’informations à finalité moins générale que l’audit financier ; ces missions sont dites "nouvelles missions d’assurance" dans les réflexions déontologiques en cours au niveau national et international(1). Pourrait également être envisagée la levée par la loi du secret professionnel entre les commissaires aux comptes et les membres des corps d’inspection comme cela a été fait en 1996 en faveur des membres de l’Inspection Générale des Affaires Sociales. A terme, il s’agirait de déboucher sur des fonctions de contrôle interne à l’association relativement normalisées dans un secteur donné et permettant aux pouvoirs publics d’accéder à des données prédéfinies et sûres, n'excluant pas des indicateurs qualitatifs.

Parallèlement une réflexion pourrait être conduite sur le type d'organisation interne à favoriser ou préconiser par voie de convention ou de labellisation, se référant à des statuts types notamment.

Cette réflexion pourrait porter en particulier sur la composition du conseil d'administration, sur ses fonctions (organisation de la fonction de contrôle avec, le cas échéant, un comité de contrôle séparé, par exemple. Eventuellement, transposition de la formule Directoire - Conseil de surveillance ; etc.). Sur ces questions dites de gouvernance une réflexion très active se poursuit au niveau national et au niveau international concernant les sociétés ; il serait temps de la transposer au secteur associatif.

Il est frappant de constater que le ministère de la culture n'a jamais imposé de statuts types à ses partenaires associatifs, contrairement aux ministères concernés par le sport de compétition ou scolaire, la protection de la jeunesse ou l'action sociale. Même quand il y a eu des statuts types (maisons de la culture à une certaine époque), ceux-ci n'ont pas été publiés et n'ont nullement revêtu un caractère contraignant ou normatif.

Notons enfin que les milieux associatifs sont demandeurs d'instruments conventionnels plus précis sur les engagements des pouvoirs publics, dans le sens notamment des conventions cadre pluri-annuelles préconisées par la circulaire du Premier Ministre du 7 juin 1996.

5.1.2 - La régie directe

Le fonctionnement de la régie directe, qui restera le mode de gestion dans un grand nombre de communes petites et moyennes ou pour de petits services, doit absolument être amélioré.

Les améliorations peuvent être recherchées dans une meilleure maîtrise des règles et des outils de la comptabilité publique et dans la gestion en service public industriel et commercial chaque fois que cela sera justifié.

5.1.2.1 - Maîtrise des règles et outils de la comptabilité publique

Nous avons rappelé les nombreuses doléances sur les lourdeurs de la comptabilité publique qui semblent montrer que la refonte complète opérée par le décret n° 97-1259 du 29 décembre 1997 relatif aux régies d'avances et de recettes des collectivités locales et des établissements publics locaux (J.O. 30 décembre 1997 p. 19162 - voir commentaire dans la Revue du Trésor n° 10 - octobre 1998 p. 593).

Aucun de nos interlocuteurs n'avait noté de progrès alors que le nouveau régime entrait en vigueur le 1er janvier 1998 : un effort d'information et de formation semble donc s'imposer. Sans doute, aussi, faudra-t-il un changement culturel pour surmonter les attitudes de méconnaissance entre responsables culturels et gestionnaires ou comptables publics.

5.1.2.2 - Tout service public à caractère industriel ou commercial des collectivités territoriales peut être géré comme tel, c'est à dire pour l'essentiel dans un régime de droit privé.

Il s'agit d'une règle à la fois jurisprudentielle, commune à toutes les collectivités publiques (arrêt Bac d'Eloka du Tribunal des conflits de 1921), et législative propre aux collectivités territoriales (L. 2221-1 et L. 2221-4 CGCT).

C'est dans ce cadre, en particulier, que l'ensemble des relations avec le personnel et avec les usagers ou clients relève du droit privé.

En principe la gestion SPIC implique la création d'une régie personnalisée ou autonome (article L. 2221-4 CGCT) sauf dans le cas d'un syndicat de communes à vocation unique (article L. 2221-13 CGCT) mais l'absence de la régie organisée ne suffit pas à écarter le régime de droit privé.

Il n'y a pas, en principe, de taille minimum pour ce régime.

La façon avec laquelle cette règle est traitée par la pratique administrative, c'est à dire par prétérition, sans aucune circulaire d'explication ou de rappel, semble faite pour illustrer les tentations d'ésotérisme du droit administratif français. En particulier les conditions de la gestion financière d'un SPIC non autonome restent à préciser.

Un effort d'information et de formation est nécessaire mais, avant tout, des instructions adressées aux services de l'Etat et aux comptables publics et portées à la connaissance des collectivités locales paraissent nécessaires.

5.1.3 - Les syndicats

L'une des principales difficultés d'utilisation du syndicat dans le domaine culturel (mixte ou de commune) réside dans la lourdeur de la gestion, aujourd'hui quasi exclusivement de caractère administratif.

Cette situation pourrait évoluer dans la mesure où :

l°) la diversité des compétences d'un syndicat fait obstacle à l'individualisation directe de la gestion d'un équipement culturel ; le projet de loi sur l'intercommunalité, en autorisant la création de régies personnalisées par les syndicats mixtes, rendra possible désormais cette individualisation tant en SPA qu'en SPIC ;

2°) comme nous l'avons indiqué plus haut, une plus grande liberté de gestion SPIC et SPA de la part des collectivités territoriales serait reconnue.

A cet égard, une circulaire du ministère de l'intérieur concertée avec le ministère de la culture permettrait d'éclairer utilement les conditions d'exercice de ce choix.

Cette faculté peut apporter en particulier une solution au problème des orchestres (en permettant la gestion des musiciens selon le droit privé). La possibilité de gérer un syndicat mixte et un syndicat de communes en SPIC, dès lors du moins qu'ils sont à vocation unique ou multiple mais homogène a été récemment reconnue par le conseil d'Etat et appliquée au statut des musiciens(1). Il semble que cette solution soit encore mal connue.

Notons, en outre, qu'il n'apparaît pas certain que l'état actuel de la législation et de la réglementation sur les syndicats mixtes, caractérisé par une exceptionnelle souplesse, impose la constitution d'un comité syndical composé exclusivement de représentants des collectivités, groupements et établissements publics membres ; l'appellation comité syndical n'est même pas imposée ; la création d'un conseil d'orientation artistique pédagogique, scientifique et culturelle ne semble également pas exclue par les textes.

La question mérite d'être étudiée avec le ministère de l'intérieur et les spécialistes du syndicat mixte, et il est sans doute dommage qu'aucun projet de syndicat mixte n'ait, jusqu'à présent, semble-t-il, prévu la possibilité pour les collectivités participantes de désigner des personnalités qualifiées au comité syndical ou la création d'un comité d'orientation artistique, pédagogique, scientifique, ou culturel.

La présentation d'un tel projet aurait permis au contrôle de légalité et au ministère de l'Intérieur de prendre position sur cette question beaucoup plus tôt.

5.1.4 - Le groupement d'intérêt public

Le groupement d'intérêt public est une formule qui devrait prochainement faire l'objet d'une rénovation par voie législative, dès que le programme de travail du gouvernement et du parlement le permettront, dans le sens d'une étude émanant du conseil d'Etat en 1996. Il est possible qu'un chapitre du prochain projet de loi sur les interventions économiques des collectivités territoriales et sur les Sociétés d'Economie Mixte locales (projet de loi dit "Zuccarrelli") lui soit consacré ; le projet de loi pourrait être déposé en mars ou avril 1999.

Il devrait favoriser une clarification des règles applicables aux GIP et, peut-être, permettre la relance de cette formule si, au delà des questions techniques, apparaissait une volonté politique dynamique, traduite, en particulier, par un transfert au préfet de la compétence pour approuver la création d'un GIP de caractère non national ; un tel transfert paraît être une condition minimale pour que le GIP puisse être comparé aux formules dépendant de l'accord du préfet (EPCI, syndicat mixte) et à celles qui ne dépendent pas d'un accord de l'Etat (régie personnalisée ; associations).