Des contributions reçues en réponse au Livre Blanc, des entretiens et des travaux du groupe de travail, il ressort que la numérisation de la diffusion terrestre de la télévision est regardée comme une évolution inéluctable, mais aussi porteuse de progrès (1), notamment en rendant possible un élargissement de l'offre de programmes pour le plus grand nombre de téléspectateurs (2). Il appartient aux pouvoirs publics d'adapter en conséquence le cadre juridique existant, tant pour les règles d'attribution des ressources de diffusion (3) que pour ses autres dispo-sitions (4), et de proposer un environnement technique et économique adéquat pour le lancement de la télévision numérique de terre (5).

1. La numérisation de la diffusion terrestre de la télévision : le contexte d'ensemble

Le moment est venu pour notre pays de s'engager dans la numérisation de la diffusion terrestre de la télévision. Qu'on ne se méprenne pas sur la portée de cette orientation. Le numérique ne va pas révolutionner à court terme le paysage audiovisuel, ne serait-ce que parce que cette numérisation s'effectuera sur plus d'une décennie. Mais pour les 80 % de téléspectateurs qui continuent de recevoir les chaînes hertziennes analogiques par l'intermédiaire de l'antenne " râteau ", il peut apporter un changement pro-fond du paysage audiovisuel. Ainsi, tout un ensemble de raisons, qui dépassent les seules considérations technologiques, milite pour que l'on ne sursoie plus à la décision.

1.1. La diffusion analogique terrestre de la télévision est, à terme, condamnée

La numérisation concerne aujourd'hui l'ensemble des moyens de communication, quels qu'en soient les supports et les services. La diffusion audiovisuelle a déjà bénéficié des progrès technologiques apportés par la numérisation sur le satellite et le câble, notamment en termes de multiplication des programmes et d'amélioration de la qualité de réception. Ces bénéfices, ainsi que la forte consommation de ressources radioélectriques qu'implique aujourd'hui la diffusion hertzienne terrestre analogique, avec les contraintes technologiques et économi-ques qui en résultent, poussent inéluctablement à la numérisation, dans laquelle s'engagent, pour les mêmes raisons, nos voisins européens ainsi que les autres pays industrialisés.

1.2. La numérisation de la diffusion terrestre de la télévision est porteuse de nouveaux progrès

Les progrès générés par la diffusion numérique intéressent à la fois les télé-spectateurs, les opérateurs audiovisuels et, au-delà, l'ensemble de la collectivité.

Pour les téléspectateurs, la numérisation de la diffusion terrestre permettra d'apporter à tous ceux qui ne sont ou ne seront pas raccordés au câble et au satellite, donc à la majorité d'entre eux, une offre élargie de programmes et de services de qualité, accessibles facilement, en principe, sans modification des antennes de réception, à la seule condition de s'équiper en récepteurs ou décodeurs per-mettant la réception de signaux numériques.

Encore faut-il prendre une juste mesure du processus qui serait ainsi engagé. Le numérique de terre, en permettant de diffuser un peu plus d'une trentaine de programmes (contre six en analogique) ne saurait rivaliser, quant au nombre de programmes, avec l'offre numérique du câble ou du satellite. Toutefois, l'offre du numérique de terre pourra comporter des programmes et services nationaux, tant généralistes que thématiques, mais aussi des programmes régionaux et locaux, pour la diffusion desquels la télévision numérique de terre est particulièrement adaptée, ainsi que certains des services nouveaux de la société de l'information (consultation de services interactifs, diffusion de données, voire courrier électronique). La numérisation devrait en outre apporter au téléspectateur une meilleure qualité de l'image (par une diffusion progressive des programmes en 16/9) et du son.

Dans certaines configurations, une réception en mode portable, c'est-à-dire sans nécessité d'être raccordé par un fil à une antenne extérieure et, plus tard, mobile, c'est-à-dire en déplacement pourrait être rendue possible par la diffusion numérique.

On mesure l'importance que peut représenter, pour la diversité et la qualité de l'offre de programmes, un tel élargissement des marges de choix offertes aux téléspectateurs. La télévision numérique terrestre apparaît ainsi comme faisant partie intégrante d'une politique globale d'accès du plus grand nombre à la société de l'information.

Pour les entreprises de l'audiovisuel, la numérisation devrait entraîner, surtout après la fin de la diffusion analogique, une forte réduction des coûts de la diffusion (dans un rapport d'au moins un à six). De même, pour les industriels de l'électronique grand public, le lancement de la télévision numérique terrestre peut offrir de nouveaux marchés pour la production d'équipements de réception des signaux numériques (téléviseurs numériques ou décodeurs externes s'adaptant aux téléviseurs actuels) : il s'agit là d'enjeux de première importance pour notre filière électronique, notamment en vue de la conquête des marchés étrangers. Quant aux producteurs de programmes audiovisuels et cinématographiques, ils devraient, à certaines conditions, trouver dans la multiplication de l'offre de programmes de nouvelles perspectives de développement, propres à favoriser la préservation de notre identité culturelle. La diffusion terrestre est et demeurera le principal instrument, et le plus efficace, d'une politique de soutien à la production audiovisuelle.

Pour l'ensemble de la collectivité, enfin, le passage au numérique rend possible une gestion plus économe du spectre de fréquences et permettra, après l'arrêt de la diffusion analogique, l'utilisation des fréquences disponibles pour de nouveaux usages, soit dans le domaine de l'audiovisuel, soit dans celui des télécommunications.

1.3. La télévision numérique de terre s'inscrit en complément plutôt qu'en concurrence du câble et du satellite

Le développement de la télévision numérique de terre intervient d'abord dans une période où les principaux acteurs de l'audiovisuel français doivent encore confirmer le succès de leur diversification numérique sur le satellite. Même si le nombre d'abonnés cumulés de TPS et de CanalSatellite atteint déjà 2,3 millions au bout de trois ans de commercialisation, les lourds investissements effectués par l'ensemble des opérateurs pour le développement de nouveaux programmes, pour leur promotion ou pour leur diffusion, sont encore loin d'être amortis.

Pour répondre au développement des bouquets numériques sur le satellite, les principaux câblo-opérateurs ont, de leur côté, entamé le même mouvement de numérisation en consentant, eux aussi, à de lourds investissements.

Dans un tel contexte, l'arrivée d'une offre numérique supplémentaire représente, si on n'y prend garde, un risque potentiel de déstabilisation des économies et des marchés du satellite et du câble. Entre ces différents vecteurs de diffusion, une certaine complémentarité est donc nécessaire : elle comporte d'ailleurs de nombreux aspects.

Ainsi, une offre terrestre hertzienne majoritairement en clair, gratuite et facile d'accès grâce à la compatibilité avec les antennes existantes pourrait compléter avantageusement les offres actuelles du satellite et du câble, dont le prix moyen d'accès reste de l'ordre de 150 FF d'abonnement par mois, hors investissement pour la parabole ou la prise de raccordement.

En termes de couverture, le satellite et le câble ne sont pas disponibles partout, soit parce que les réseaux n'ont pas été développés et ne pourront pas l'être à moyenne échéance pour des raisons de coûts, soit parce que l'habitation du téléspectateur, dans une zone non câblée ne dispose pas de la bonne orientation pour le satellite et que, pour les immeubles collectifs, la remise à niveau de l'installation collective n'est pas envisageable pour des raisons techniques ou financières. La télévision numérique de terre constitue un moyen approprié de diffusion pour ces foyers.

En sens inverse, contrairement à la situation actuelle des réseaux terrestres où les grandes chaînes nationales comme TF1, France 2, France 3 ont des couvertures qui atteignent quasiment 100 % de la population, il peut être envisagé en numérique de limiter cette couverture aux émetteurs les plus efficaces (population maximale dans la zone couverte) et utiliser la complémentarité du satellite et du câble dans les zones non couvertes par ces émetteurs. Il serait indispensable que l'offre disponible sur le terrestre soit également accessible sur le satellite et le câble, en particulier celle constituée des chaînes en clair.

Pour les zones de couverture où la portabilité est possible, le hertzien terrestre numérique peut s'affranchir de tout raccordement à une antenne extérieure individuelle ou collective, et en conséquence, apporter une solution dans les habitats collectifs dont les installations nécessiteraient de coûteuses remises à niveau pour pouvoir assurer la réception des offres de bouquets numériques.

Enfin, les investissements dans les programmes déjà consentis par les éditeurs pour le satellite et le câble pourraient être également valorisés par une diffusion complémentaire en mode terrestre. On peut rappeler qu'en quelques années les acteurs nationaux ont développé pour le marché national une centaine de nouvelles chaînes, le plus souvent thématiques, pouvant ainsi mieux cibler l'attente des téléspectateurs.

1.4. La numérisation de la diffusion terrestre de la télévision comporte toutefois des éléments d'incertitudes

Le succès de la télévision numérique de terre se mesurera à l'équipement des foyers en récepteurs numériques, et à la disparition des équipements analogiques correspondants. Il est difficile d'envisager une durée inférieure à 10 ou 15 ans pour cette migration des équipements de réception, qui doit être complète - ou presque - pour permettre l'arrêt de la diffusion analogique. La création d'une offre attractive de nouveaux programmes gratuits ou payants accélérera, bien évidemment, le renouvellement des équipements.

Cet équipement des foyers en matériels de réception numérique suppose, en premier lieu, que des récepteurs intégrés soient disponibles à un prix peu différent de celui des équipements analogiques, y compris pour les matériels dits d'entrée de gamme, ce qui prendra encore un peu de temps. Il faut aussi rappeler que la normalisation des terminaux de réception n'est pas achevée en matière de services interactifs. En outre, les récepteurs devraient bénéficier dans les prochaines années de nouvelles évolutions techniques, en particulier dans le domaine des écrans (écrans plats par exemple).

En second lieu, des incertitudes subsistent sur l'attractivité des nouveaux programmes. L'économie des programmes en clair, (en dehors des programmes de service public bénéficiant de la redevance), reposera sur leur capacité à attirer des annonceurs. Plusieurs éléments semblent indiquer que le marché de la publicité télévisée dispose encore d'une certaine élasticité. L'expérience malheureuse de La Cinq a malgré tout montré que le marché publicitaire français était extensible. Diverses études indiquent que des ressources publicitaires de l'ordre de 4 milliards pourraient être dégagées, en raison d'une demande d'espaces publicitaires qui excède l'offre disponible. La multiplication des chaînes, et donc des espaces publicitaires, devrait favoriser la baisse des prix d'accès à la publicité télévisée et attirer par conséquent de nouveaux annonceurs. Actuellement, dix grands annonceurs se partagent 40 % des dépenses publicitaires télévisées. De nouvelles formes de publicité peuvent apparaître ou être développées, telles que le parrainage, l'auto-promotion, le téléachat, mais aussi la publicité interactive. Enfin, si les pouvoirs publics le décident, l'accès à la publicité télévisée de certains secteurs économiques (grande distribution, livres, cinéma, etc.) pourrait, le moment venu, être autorisé au profit des chaînes locales. En revanche, cette ouverture pourrait ne pas être sans conséquence sur l'économie d'autres médias, comme la radio et la presse écrite, ou le hors média.

Toutefois, le problème essentiel auquel seront confrontées les nouvelles chaînes en clair sera celui de bénéficier aussi rapidement que possible d'une audience suffisamment importante pour attirer les annonceurs, cette audience étant liée à l'équipement des foyers en terminaux de réception numérique (décodeurs ou téléviseurs). Les opérateurs, tant actuels que les nouveaux entrants, devront se préparer à un retour sur leurs investissements qui dépendra du rythme d'équipement des foyers en récepteurs numériques.

Il est vraisemblable, dès lors, que l'état du marché ne permettra pas de ne proposer, sur l'ensemble des capacités disponibles, que des programmes en clair financés par la publicité et la redevance. En conséquence, la télévision numérique de terre doit pouvoir proposer, en complément de l'offre en clair, des programmes et des services à péage, pour les foyers qui ne peuvent pas ou qui ne veulent pas s'abonner aux offres plus complètes proposées par le câble et le satellite, en veillant toutefois à ne pas déstabiliser l'économie de chacun des supports câble, satellite et terrestre. Participent à l'attractivité de ces programmes, non seulement la nature des contenus, mais également leur qualité, leur prix et les modalités de leur distribution.

Enfin, le succès des services interactifs, dont les caractéristiques techniques ne sont pas encore totalement arrêtées, fait l'objet d'estimations contradictoires de la part des professionnels.

C'est pourquoi le lancement de ces nouveaux programmes et services représentera pour les futurs opérateurs des paris commerciaux, y compris pour ceux qui éditent des services existants actuellement sur le câble et le satellite, les recettes publicitaires ou d'abonnement supplémentaires devant couvrir l'accroissement des dépenses, notamment celles liées à la diffusion ou aux coûts d'acquisition des programmes pour des audiences élargies.

En troisième lieu, il convient de rappeler que les travaux de planification des fréquences ne seront pas achevés avant une période de un à trois ans, et donc que des incertitudes subsistent sur l'exacte couverture des réseaux de diffusion qui seront définis.

En dernier lieu, sur une période de migration aussi longue, bien des évolutions techniques peuvent intervenir, entraînant des conséquences importantes sur la nature et l'économie des services de la télévision. La numérisation concernera, non seulement les récepteurs, mais également les magnétoscopes, générateurs de nouveaux modes de consommation de la télévision, l'ergonomie d'enregistrement des émissions devenant encore plus aisée. L'accès à l'Internet sur le récepteur de télévision pourrait également se généraliser, ce qui permettra aux éditeurs d'établir des synergies entre leurs programmes de télévision et leurs sites internet. Des programmes audiovisuels sonores, d'images animées et multimédia pourraient sans doute, aussi, être distribués sur les réseaux téléphoniques mobiles de troisième génération (UMTS), il est vrai à des coûts relativement élevés pour les abonnés, ou sur les lignes téléphoniques classiques (ADSL). La diffusion des programmes de télévision sur les réseaux internet devrait parallèlement se développer au fur et à mesure de l'accroissement des débits disponibles.

En conséquence, il n'est pas possible, ni même souhaitable, de déterminer aujourd'hui toutes les conditions précises de la migration vers le numérique, compte tenu des évolutions techniques et économiques susceptibles d'intervenir sur une période de dix à quinze ans.

Les pouvoirs publics doivent donc offrir à ce nouveau mode de diffusion un cadre juridique minimal suffisamment souple pour lui donner toutes ses chances de développement. Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel devra disposer du pouvoir de définir les modalités des appels aux candidatures des réalités économiques et techniques, dans le respect des objectifs que lui assignera le législateur. Compte tenu de la durée nécessaire pour permettre à ces nouveaux programmes et services, surtout ceux financés par la publicité, de trouver leur équilibre financier, le cadre législatif et réglementaire devra permettre une montée en charge des obligations pesant sur les éditeurs en fonction de leurs résultats. Des ajustements à la loi audiovisuelle ne sont en outre pas à exclure à mi-parcours de la migration, pour prendre en compte les évolutions intervenues.

2. Les perspectives de l'offre de programmes de la télévision numérique de terre

La consultation lancée à travers le Livre blanc n'a donné, on l'a vu, que des indications encore générales sur la nature des services et programmes qui pourraient être proposés sur le numérique terrestre. Plusieurs orientations semblent toutefois se dessiner :

• la diffusion simultanée en numérique des chaînes hertziennes existantes est admise et souhaitée par la quasi-totalité des acteurs ;
• les chaînes existantes, tant publiques que privées, souhaitent profiter du numérique pour renforcer leurs positions sur le marché. Elles proposent, en conséquence, d'enrichir leur offre actuelle par l'introduction de services associés aux programmes actuels, sous la forme, selon les cas, de déclinaisons du programme principal, de chaînes nouvelles en clair ou de chaînes thématiques, parfois en clair mais surtout à péage, qu'elles ont déjà développées pour le satellite et le câble ;
• s'agissant des programmes que pourraient proposer des éditeurs autres que ceux qui sont déjà présents sur l'analogique terrestre, les prévisions sont certes difficiles. Ces éditeurs, qui souhaitent être présents sur le numérique de terre avec des programmes généralistes et/ou thématiques, seront, de l'avis général, relativement peu nombreux, compte tenu de la polarisation du paysage audiovisuel français autour d'un petit nombre de groupes ;
• le marché de la télévision d'expression régionale et locale reste à développer. De nombreux candidats postulent en ce sens, mais demandent souvent, au préalable, des fréquences analogiques ;
• les programmes cryptés payants pourraient être proposés et commercialisés par des opérateurs déjà impliqués dans la télévision à péage. Deux d'entre eux se sont d'ailleurs déjà déclarés candidats. Mais plusieurs éditeurs semblent prêts, par ailleurs, à proposer de tels programmes.

C'est dans ce contexte que l'on peut tenter d'aller un peu plus avant dans la définition des programmes et services susceptibles de créer les conditions d'un départ prometteur pour le numérique de terre.

2.1. La diffusion en numérique des chaînes analogiques existantes

La diffusion intégrale et simultanée en numérique des chaînes actuellement diffusées en terrestre - ce qu'on appelle le "simulcast" - apparaît indispensable pour permettre aux téléspectateurs ayant acquis des équipements de réception numérique d'avoir accès à leurs programmes actuels avec les avantages liés à la diffusion numérique. Ce point fait l'objet d'un large consensus, comme l'ont montré les réponses à la consultation publique.

Dans l'optique de l'abandon à terme de la diffusion analogique, il importe en effet d'inciter les téléspectateurs à acquérir les équipements adéquats. Or, cette double diffusion, qui constitue, il est vrai, une charge pour les éditeurs de chaînes, n'est pas sans avantages tant pour les éditeurs, qui peuvent ainsi occuper un canal numérique, que pour les téléspectateurs, à qui elle peut apporter, au-delà de la simple reproduction des programmes analogiques, une amélioration de la qualité de l'image (notamment le format large 16/9) et du son (digital stéréo au minimum), mais aussi l'adjonction aux programmes de services associés comme le guide des programmes, des informations complémentaires - en temps réel ou différé -, sur ces programmes disponibles, le choix entre la version française et la version originale d'une œuvre cinématographique, ainsi que la possibilité de sous-titrages pour les malentendants.

Deux approches sont concevables pour mettre en place le simulcast.

a)Un simple droit d'accès aux ressources de diffusion pourrait, en théorie, être envisagé au bénéfice des chaînes de simulcast. Celles-ci ont d'ores et déjà indiqué qu'elles entendaient exercer ce droit, à l'exception des candidats aux chaînes locales analogiques qui souhaitent disposer d'un délai. Dans cette perspective, la loi pourrait accorder aux chaînes analogiques, en clair ou en crypté, un droit, sans appel à candidature, à une diffusion numérique de leur programme diffusé en mode analogique.

b)Mais s'agissant du droit de tous les téléspectateurs à accéder à ces chaînes, dans la continuité du service offert par l'analogique, il serait préférable d'éliminer toute ambiguïté et d'imposer aux chaînes analogiques actuelles, en clair ou en crypté, l'obligation de la diffusion numérique, sans abandon tant qu'elle existe de la diffusion analogique. Cette obligation s'imposerait également aux nouvelles chaînes analogiques autorisées en terrestre.

Dans les deux hypothèses, les chaînes de simulcast devront logiquement bénéficier de la meilleure couverture de diffusion, ce qui les conduit à être présentes sur l'un des quatre multiplexes couvrant 80 % de la population.

Le CSA, pour sa part, a suggéré d'attribuer à ces éditeurs, en priorité, un deuxième canal pour la rediffusion à horaires réaménagés, des programmes de la chaîne de base.

2.2. L'importance des programmes en clair

Un large consensus existe sur le rôle essentiel des programmes en clair dans la migration vers le numérique. Même si, comme cela a été le cas en Grande-Bretagne, avec le préfinancement des décodeurs -, l'offre payante pourrait participer activement à l'équipement des foyers durant les premières années, seuls des programmes disponibles gratuitement sont susceptibles de rassembler à terme une part substantielle de l'ensemble des téléspectateurs. Parmi les programmes en clair pouvant ainsi trouver leur place dans les services numériques de terre, on peut notamment mentionner :

- les chaînes dites de déclinaison des programmes de base.

Ces déclinaisons des chaînes "premium" ont vocation à offrir aux téléspectateurs les programmes qui les intéressent à des horaires différents de ceux qui leur sont assignés sur la chaîne historique généraliste de base. France Télévision, notamment, envisage de faire usage de cet indéniable élément de souplesse. D'autres opérateurs généralistes, redoutant un éclatement des audiences, préfèrent s'en tenir à ce qui est l'enjeu majeur des chaînes en clair, à savoir rassembler le maximum de téléspectateurs autour d'un programme fédérateur, pour attirer les annonceurs.

- de nouveaux projets de chaînes en clair.

Cette offre nouvelle et gratuite de programmes sera un facteur déterminant d'attractivité du numérique de terre. Il faut toutefois admettre qu'en raison du temps nécessaire à l'équipement progressif des foyers en récepteurs numériques, des projets de ce type n'atteindront qu'au bout de 5 ou 10 ans l'audience susceptible de leur attirer les ressources publicitaires nécessaires à leur équilibre économique. En conséquence, seuls de grands groupes français mais sans doute aussi étrangers pourraient avoir les moyens de s'engager dans de tels projets, à moins que ces chaînes numériques ne soient adossées à des programmes déjà existants en analogique. Il n'en reste pas moins que l'avènement du numérique terrestre offre à l'ensemble des éditeurs une occasion exceptionnelle de lancer de nouveaux projets.

- des chaînes thématiques.

Le développement du câble et du satellite a permis, ces dernières années, la création de nombreuses chaînes thématiques consacrées à l'information, au sport, au cinéma, aux documentaires, à la jeunesse, mais aussi se sont constituées des chaînes très spécialisées réservées à des publics ciblés .

Trois catégories peuvent être distinguées à l'intérieur de cet ensemble : celles dont le budget n'est que de quelques dizaines de millions de francs, celles qui atteignent déjà un budget de 100 à 200 millions de francs (il s'agit de la majorité des thématiques) et celles qui, comme LCI et Eurosport, bénéficient d'un budget encore supérieur. L'économie de ces chaînes, après un démarrage qui fut long pour beaucoup d'entre elles, est, le plus souvent, tout juste équilibrée. Elles pourraient, dès lors, hésiter à être diffusées en clair au démarrage de la télévision numérique de terre, ce qui les contraindrait à abandonner les redevances qu'elles perçoivent du câble et du satellite. Le coût de la diffusion, estimé entre 30 et 50 millions de francs pour une diffusion sur 80 % de la population, représente en effet une charge non négligeable eu égard au montant de leur budget. A cela, s'ajouterait, pour beaucoup d'entre elles, l'augmentation, par un effet mécanique, du coût d'acquisition des programmes, même si celui-ci pourrait être, lors de la phase de démarrage, proportionnel à la pénétration réelle des équipements. La perte des redevances, ainsi que ces surcoûts, devraient donc être compensés par les recettes publicitaires. Or l'ensemble des chaînes thématiques ne représente à ce jour, que 2,5 % du total du marché publicitaire (500 millions de francs en données SECODIP sur un total de 18 milliards de francs, en fait environ 300 millions pour 1998) avec, pour certaines d'entre elles, des revenus publicitaires annuels compris entre 10 et 50 millions de francs. L'économie de ces chaînes, si elles devraient être diffusées en clair, risque donc d'être passablement tendue, surtout les premières années. Certaines d'entre elles pourraient toutefois s'orienter dès le démarrage ou après une première phase vers une diffusion en clair qui, lorsque la pénétration du numérique sera suffisante, pourrait leur permettre de compenser ces nouvelles charges par les effets d'une audience élargie. Un tel engagement devrait pouvoir être pris en compte lors des appels à candidature.

Compte tenu de l'importance, pour le succès de la migration vers le numérique, d'une offre attractive de programmes en clair, il appartiendra au législateur de demander au CSA de privilégier les programmes en clair dans la limite des capacités de développement du marché publicitaire, tout en réservant une place à des programmes cryptés qui familiariseront le public de la télévision numérique avec le concept de la télévision payante.

2.3. La place spécifique du service public

L'existence d'un service public fort est une composante essentielle d'un système audiovisuel pluraliste et équilibré. La télévision numérique terrestre constitue donc pour la télévision publique un enjeu majeur - celui d'une confirmation, mais aussi d'une adaptation de ses missions de service public et une opportunité de première importance. En retour, le numérique terrestre bénéficiera de la présence d'une offre élargie et attractive de programmes en clair.

La présence du service public audiovisuel sur le numérique terrestre ne peut donc être contestée. D'abord, comme les chaînes privées analogiques terrestres, sous la forme d'une diffusion intégrale et simultanée de ses programmes actuels. Mais aussi, sous la forme de programmes supplémentaires répondant aux attentes de publics dont les modes de vie et les attentes se diversifient.

En effet, la télévision publique, qui sera confrontée à une offre élargie de programmes concurrents, voire à la présence de nouveaux types de services, comme les services interactifs, doit pouvoir continuer à s'adresser à des publics diversifiés. Il lui faut aussi assurer, dans cet environnement qui évolue, ses missions de service public, notamment dans les domaines éducatifs, culturels et sociaux, de pluralisme de l'information, de services de proximité et de promotion de la création audiovisuelle.

La nature de ces programmes fait l'objet de projets au sein du secteur public audiovisuel. Les chaînes Arte et La Cinquième souhaitent bénéficier chacune d'une diffusion distincte sur l'ensemble de la journée. Des déclinaisons des chaînes existantes sont envisagées par France Télévision, afin de permettre une meilleure exposition des programmes actuellement diffusés et de prendre en compte la diversité des modes de vie et des horaires d'écoute du public. De nouvelles chaînes spécialisées pourraient être proposées, dans les domaines de la culture, des sciences et techniques, de la vie associative et de la jeunesse. La programmation régionale pourrait être renforcée. Ces chaînes, en clair, pourraient être complétées par des services interactifs.

A cette fin, France Télévision revendique l'attribution prioritaire, pour l'ensemble de ses programmes, de capacités de diffusion, évaluées à deux multiplexes nationaux, ainsi que les financements appropriés, par la redevance et une dotation en capital. En revanche, le CSA, dans sa contribution, ne mentionne une telle priorité que pour le simulcast des chaînes analogiques actuelles du secteur public et, le cas échéant, pour des chaînes supplémentaires de rediffusion à horaires aménagés des programmes existants.

En tout état de cause, une attribution prioritaire de la ressource et un financement public de ces programmes impliquent que cette diffusion s'inscrive étroitement dans le cadre des missions de service public assignées aux sociétés nationales de programmes. Il importe donc que le législateur précise les missions de service public qu'il entend assigner au secteur public pour sa diffusion numérique terrestre et prévoie en conséquence un financement de ces missions, à la fois de manière annuelle par la redevance et, lors du lancement de la télévision numérique terrestre, par une dotation spéciale en capital. Pour préserver la souplesse de gestion de la télévision publique, le législateur pourrait déléguer au Gouvernement, dans le cadre des missions de service public qu'il a déterminées, l'approbation de la création de nouvelles chaînes et la fixation de leur cahier des charges. De même, la Chaîne parlementaire pourrait bénéficier, si le législateur le souhaite, d'une priorité d'accès au numérique terrestre.

Il faudra sans doute étudier la possibilité pour France Télévision et pas seulement les sociétés de programmes France 2 et France 3 de créer des filiales nouvelles pour la diffusion de ces programmes.

A l'inverse, le secteur public audiovisuel peut souhaiter lancer, dans le cadre de sa diversification, des programmes financés par l'abonnement. Les activités de diversification ne répondant pas à des missions de service public n'impliquent, bien évidemment, ni attribution prioritaire de la ressource, ni financement par la redevance.

Cette logique permettrait de veiller à la compatibilité de l'affectation des financements publics avec les règles de concurrence, tant nationales que communautaires. Le respect de ces règles devra être assuré de manière d'autant plus attentive que plusieurs plaintes ont déjà été déposées auprès de la Commission européenne par des concurrents privés qui contestaient le lancement de nouvelles chaînes publiques allemandes et britanniques.

2.4. Le développement des télévisions locales

La télévision terrestre est particulièrement adaptée à la diffusion de programmes locaux sur des zones choisies. La numérisation de cette diffusion doit donc permettre le développement d'un secteur nouveau de télévision locale, propre non seulement à répondre aux attentes de communautés géographiques et culturelles, mais aussi à favoriser des formes nouvelles d'expression des citoyens. La demande de programmes locaux et de proximité s'est déjà exprimée par de nombreuses candidatures pour l'obtention de fréquences locales analogiques. Le CSA a d'ores et déjà délivré des autorisations et d'autres appels aux candidatures sont en cours.

Les décisions que prendront les pouvoirs publics quant au déploiement de ces télévisions, qu'il s'agisse des conditions de leur développement, de leur financement ou de leur accès à la ressource, auront un impact important, tant technique qu'économique, sur la télévision numérique de terre.

Parmi les projets de télévision locale ou de proximité qui pourraient se développer aujourd'hui, deux catégories principales semblent se dessiner : d'une part, les télévisions locales commerciales, dont l'économie sera assurée par la publicité et pour lesquelles de nombreux projets existent, associant notamment des organes de la presse quotidienne régionale ; d'autre part, les télévisions associatives dont les ressources venues de la publicité seront limitées. L'existence de ces dernières implique que la loi autorise des associations à se porter candidates à des télévisions hertziennes locales. Les appels aux candidatures lancés par le CSA devraient permettre à ces deux catégories de chaînes de trouver leur place sur le numérique de terre.

Il serait, en premier lieu, opportun de pouvoir retrouver en diffusion numérique les programmes déjà disponibles localement en analogique. En conséquence, le simulcast, envisagé pour les chaînes nationales, devrait, être aussi envisagé pour les chaînes locales. De même, certains des canaux locaux du câble pourraient accéder au numérique hertzien, tandis que, réciproquement, les chaînes locales du numérique hertzien pourraient être reprises sur les réseaux câblés de la zone.

Il sera, par ailleurs, nécessaire au développement des télévisions locales que, pendant la période de lancement des projets numériques, le CSA procède à des appels aux candidatures pour l'exploitation de fréquences analogiques locales, dès lors que l'octroi de ces fréquences ne compromettrait pas la mise en place du réseau numérique terrestre.

Quant au financement de ces chaînes, qui soulèvera sans doute des difficultés, un certain nombre de mesures peuvent utilement contribuer à alléger ou compenser les coûts, relativement élevés, de la production et de la diffusion des programmes. Au nombre de celles-ci, on peut mentionner le regroupement de programmes locaux sur des canaux partagés, l'accès des télévisions locales à des secteurs de publicité aujourd'hui interdits, l'accès des seules télévisions locales à la publicité locale, l'adhésion possible des chaînes locales à des régies de syndication de la publicité, le financement partiel des chaînes associatives par des ressources provenant d'un fonds de soutien à l'expression télévisuelle, à l'image du fonds institué dans le secteur radiophonique, ou encore la possibilité de création de chaînes locales thématiques financées par abonnement.

2.5. L'entrée de nouveaux éditeurs de chaînes

Ce sera là un des aspects majeurs de l'introduction de la télévision numérique de terre.

La diffusion analogique ne permettait jusqu'ici, pour des raisons de disponibilité réduite de fréquences, qu'une offre limitée de programmes. La numérisation de la diffusion terrestre de la télévision constitue donc une occasion historique de diversifier le paysage audiovisuel français, en permettant l'entrée de nouveaux éditeurs de programmes. Cette évolution contribue à la réalisation de l'objectif de pluralisme, qui rappelons-le, à une valeur constitutionnelle réaffirmée solennellement par le Conseil constitutionnel.

Certes, ainsi que cela a été indiqué précédemment, les radiodiffuseurs existants, en particulier ceux du réseau analogique terrestre, seront bien placés économiquement pour proposer des programmes, en clair ou à péage, sur le numérique terrestre. Cependant, il est acquis que de nouveaux entrants proposeront également des programmes en clair ou à péage, qui doivent trouver leur place dans le nouveau paysage audiovisuel résultant de la numérisation.

2.6. Le guide électronique de programmes

L'élargissement de l'offre rend nécessaire, très logiquement, une meilleure information des téléspectateurs sur cette offre, afin de leur permettre d'exercer leur faculté de choix. La diffusion numérique rend possible la constitution d'un guide électronique de programmes, comportant une information en ligne et interactive, réajustée en temps réel, que le téléspectateur peut consulter sur son téléviseur et qui peut tenir compte des particularités régionales ou locales. Ce guide devrait être, au minimum, de type infographique mais pourrait aussi, de façon un peu plus coûteuse en ressources numériques, permettre une prévisualisation des programmes à diffuser.

La loi devra mentionner cette fonction d'éditeur de guide de programmes, commune à l'ensemble du bouquet et financée par une contribution obligatoire les éditeurs présents sur le numérique terrestre. Cet éditeur disposerait d'une priorité d'attribution de ressources de diffusion. Le CSA pourrait définir les fonctionnalités minimales requises pour ce guide, préciser les mesures garantissant sa neutralité ainsi que les modalités de la contribution des services du hertzien numérique à son financement.

La constitution d'un tel guide électronique ne doit pas interdire cependant aux éditeurs de chaînes qui le souhaitent de produire des services interactifs associés complémentaires aux programmes diffusés.

2.7. Les services interactifs

Outre les programmes de télévision, la diffusion numérique permettra de proposer des services interactifs, qui contribueront à démocratiser l'accès aux nouvelles technologies de l'information, notamment pour les publics qui ne sont pas équipés en informatique. Il s'agirait, pour l'essentiel, de services se situant dans la logique de ceux qui sont proposés par le télétexte, mais qui feraient usage de formats multimédias. L'accès au courrier électronique ou le téléchargement de séquences vidéo (par exemple, des séquences de buts lors des matches de football) sont également envisagés. Toutefois, les réflexions des éditeurs n'en sont qu'à leur début et il serait souhaitable de leur laisser la possibilité de faire évoluer assez librement ces services, sous la seule réserve que ceux-ci conservent un lien avec les programmes. Il apparaît en revanche souhaitable d'écarter, à ce stade, les services interactifs non liés aux programmes, (par exemple, le commerce électronique) en raison, d'une part, du caractère limité des capacités de diffusion , et d'autre part, de l'existence d'autres supports sans doute plus adaptés (UMTS et réseaux filaires).

Un régime juridique propre à ces services devra être élaboré, en distinguant notamment les services associés liés à un programme principal des autres services.

3. Les modalités d'attribution de la ressource

3.1. L'analyse des positions en présence

Depuis 1982, l'autorisation d'usage, à des fins privatives, des fréquences hertziennes terrestres est confiée à une instance de régulation indépendante.

Ce mode particulier de gestion du domaine public de l'État trouvait sa justification dans la volonté de garantir l'indépendance du secteur audiovisuel à l'égard de tout pouvoir, qu'il soit politique ou économique. Cette volonté s'est traduite, à partir de 1986, par la mise en œuvre d'une procédure d'autorisation et de conventionnement, après appel aux candidatures, à partir de critères d'attribution définis par le législateur. La rareté de la ressource hertzienne justifiait en effet la mise en place d'un dispositif spécifique chargé notamment de garantir la sauvegarde du pluralisme, principe de valeur constitutionnelle.

Ces principes ne sont pas remis en cause par la numérisation de la diffusion terrestre de la radio et de la télévision. Contrairement au cas d'autres supports comme le câble et le satellite2 , la ressource hertzienne terrestre, même partagée entre un plus grand nombre de programmes dans un environnement numérique, demeure une ressource rare. Il est donc normal que le même organisme de régulation, à savoir le CSA, conserve son rôle de régulation à la fois sur le contenu diffusé, au moyen des dispositifs de conventionnement, et sur le support, par le biais des dispositifs d'assignation des ressources hertziennes. L'autorité de régulation devrait donc attribuer, suivant en cela le mécanisme de droit commun, les ressources de diffusion aux candidats qu'il aurait retenus, après appels aux candidatures, en fonction des critères et des priorités fixés par le législateur.

Des adaptations sont toutefois nécessaires, à un double titre.

En premier lieu, la loi de 1986 doit désormais permettre d'autoriser la diffusion de plusieurs services sur la même fréquence. L'innovation principale de la numérisation consiste en effet à diffuser, au sein d'un même signal et sur la même bande de fréquences, plusieurs programmes autorisés aujourd'hui distinctement.

En second lieu, la diffusion de plusieurs chaînes sur la même fréquence implique la création d'une nouvelle fonction technique, le multiplexage, dont le rôle est de constituer à partir des signaux des différents programmes un signal unique comprenant ces programmes (les chaînes). Cette tâche, qui est remplie àpartir des signaux des régies finales, est complexe car plusieurs services à débit variable partagent une bande de fréquence fixe. Le nouveau signal est ensuite diffusé par un diffuseur technique, désormais nécessairement commun aux différentes chaînes diffusées sur la même fréquence. Ce diffuseur peut être différent de l'organe chargé du multiplexage.

Outre ces fonctions techniques, existe également une fonction de commercialisation de ces programmes, en particulier lorsqu'ils sont à péage. Elle comprend la politique de marketing et de promotion, la gestion des abonnés par le biais du "système d'accès conditionnel" et la mise en place d'un réseau de distributeurs. Cette gestion d'un portefeuille d'abonnés représente des investissements lourds en moyens informatiques, en logistique d'initialisation et de fidélisation des abonnés. C'est une des raisons généralement invoquées pour justifier le regroupement des chaînes sous une marque commerciale unique. Cette fonction de commercialisation est associée sur le câble et le satellite à la fonction de composition de l'offre commerciale, c'est-à-dire de sélection des chaînes proposées.

Lors de la consultation publique, deux thèses, chacune ayant sa logique, sont, dès lors apparues sur les modalités d'attribution de la ressource radioélectrique et, par voie de conséquence, sur le rôle qui sera attribué au représentant des services partageant la même fréquence :

• selon la première, le CSA procède à des appels aux candidatures pour l'attribution d'un multiplexe et délivre l'autorisation au représentant de l'offre groupée de services ;
• selon la seconde, le CSA procède à des appels aux candidatures pour chaque service et compose l'offre de programmes au sein de chaque multiplexe, l'attribution des ressources de diffusion s'effectuant service par service à chaque éditeur. Dans ce cas, le représentant des services partageant la même fréquence n'a alors qu'un simple rôle d'interlocuteur des sous-traitants techniques.

a) La première approche est défendue par les radiodiffuseurs du terrestre. Pour eux, l'attribution par multiplexe permettrait d'abord de gérer techniquement de manière optimale l'offre groupée de services. En effet, la qualité technique de l'offre, les conditions de compression, la gestion optimisée de la ressource de diffusion ou " multiplexage statistique ", (qui permet de tenir compte des besoins instantanés des chaînes ; à titre d'exemple, une émission de débats demande moins de ressources de diffusion qu'une émission sportive ou une œuvre cinématographique), les données du guide électronique de programmes, l'identification de chaque service… sont autant d'opérations qui devront être réalisées par un opérateur mandaté par l'ensemble des éditeurs de services présents sur le multiplexe. Ainsi, pour optimiser cette gestion technique et pour donner une réelle capacité d'action au multiplexeur, l'attribution par multiplexe se révèlerait nécessaire.

En second lieu, cette approche garantirait la cohérence commerciale des offres de services, tant dans la composition des offres et leur adaptation aux demandes des téléspectateurs que dans leur promotion commerciale. Les radiodiffuseurs estiment qu'ils sont les seuls en mesure de constituer une offre de services présentant une efficacité commerciale : complémentarité entre les programmes, politique commerciale et tarifaire, définition des zones de diffusion, rapidité de déploiement….

A contrario, ces mêmes opérateurs voient dans le " morcellement " de la ressource hertzienne numérique un handicap ne leur permettant pas de déployer leurs offres dans les meilleurs conditions à la fois techniques, commerciales et financières, eu égard à la lourdeur des investissements en cause et à la longueur du délai nécessaire pour atteindre l'équilibre financier.

b) La seconde approche, l'attribution service par service, est défendue par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ainsi que par certains éditeurs de chaînes, indépendants des groupes actuellement présents sur le terrestre.

Il apparaît en effet fondamental à l'autorité de régulation de veiller à la diversité de l'offre et au respect du pluralisme. Seule une attribution de la ressource service par service est à même, aux yeux du CSA, de satisfaire ces principes rappelés par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 86-217 du 18 septembre 1986. Le pluralisme étant une des pierres angulaires de notre droit de la communication, le CSA souligne qu'il convient d'exercer une vigilance particulière à son respect sous peine d'encourir une non-conformité à la Constitution. C'est dans cette perspective que le CSA se propose de " dessiner " le plan de service de la nouvelle télévision hertzienne numérique. L'attribution service par service permettrait d'assurer au mieux la diversité des genres de programmes proposés aux téléspectateurs et par là même la pluralité des offres. Par ailleurs, cette modalité d'attribution permettrait au CSA de veiller à la présence d'éditeurs indépendants au sein des offres de services. Cette procédure devrait s'appliquer, selon le CSA, tant pour les chaînes privées que pour celles relevant du secteur public.

Quant à l'opérateur de multiplexe, qui n'a pas d'équivalent en diffusion analogique, le CSA estime qu'il doit faire l'objet d'un encadrement juridique spécifique. Ces opérateurs, qui devront au moins être deux pour éviter toute situation monopolistique, devront respecter un cahier des charges précis et être autorisés, après appel aux candidatures, ou agréés par le CSA sur proposition des éditeurs auquel ils seront liés par des relations contractuelles.

3.2. Orientations pour une solution de synthèse

Ces deux modalités d'attribution de la ressource radioélectrique ont chacune leur cohérence et leur conciliation est, dès lors, malaisée. Il convient pourtant d'essayer de prendre en compte les préoccupations qui les inspirent.

Il est indéniable que la composition de l'offre, notamment en matière d'offres cryptées, sera déterminante pour le succès de sa commercialisation. En effet, l'économie de chacun des services est dans un premier temps mutualisée au sein de l'ensemble de l'offre. La contrainte est sans doute moins forte pour des chaînes en clair dont les économies peuvent être indépendantes, mais la dimension commerciale jouera un rôle décisif dans le succès de la télévision numérique terrestre.

En sens inverse, il est indispensable que les autorités publiques de régulation puissent assurer, dans le respect du pluralisme, une réelle ouverture aux nouveaux entrants et garantir que le "plan de services" de la télévision numérique de terre sera principalement composé en fonction des objectifs fixés par le législateur.

Pour prendre en compte ces différents objectifs, deux solutions peuvent notamment être explorées :

• Une première formule mettrait l'accent sur l'opérateur de multiplexe.

  Dans ce cas, l'autorisation serait attribuée par le CSA à cet opérateur, sur la base des services proposés et des contrats passés avec leurs éditeurs, par ailleurs conventionnés individuellement par le CSA. L'obligation de diffuser des éditeurs indépendants pourrait également lui être imposée. Toute modification substantielle dans la composition de l'offre remettrait en cause l'autorisation accordée. En revanche, certains changements mineurs pourraient être acceptés, le CSA appréciant s'il peut accepter certaines modifications sans relancer un appel aux candidatures sur l'offre groupée. Cette formule, qui présente l'avantage de favoriser à la fois une gestion dynamique des ressources en fréquences et une gestion commerciale volontariste, limite toutefois la latitude du CSA de dessiner l'offre numérique, en particulier en conduisant à l'attribution de multiplexes entiers. Cette formule est en outre moins favorable à l'accès de nouveaux entrants dont il limite l'autonomie d'initiative. Enfin, en l'état actuel de la ressource, il n'est pas évident qu'il existe suffisamment de ressources de diffusion pour satisfaire toutes les demandes.

• Une seconde formule mettrait plutôt l'accent sur le rôle de l'éditeur

  Ainsi que le souhaite le CSA, il reviendrait à l'instance de régulation, à partir des appels aux candidatures, de déterminer l'offre de programmes proposée au téléspectateur, sur la base des critères que le législateur aura définis. Toutefois, dans le cadre de cette attribution service par service, le CSA aurait à tenir compte de la cohérence des candidatures qui lui sont proposées ainsi que des dynamiques commerciales nécessaires au succès du lancement de la radio et de la télévision numérique de terre. La loi devrait ainsi lui permettre de prendre en compte les offres groupées qui lui seraient présentées. Il lui appartiendrait aussi de regrouper sur une même fréquence des services d'un même éditeur ou des services d'éditeurs distincts ayant fait clairement le choix, dans leurs dossiers de candidature, d'un regroupement au sein d'un même multiplexe ou de synergies commerciales ou techniques entre leurs différents services. Un tel regroupement pourrait ainsi permettre, le cas échéant, l'attribution par éditeur de demi-multiplexes. Eu égard au coût élevé des investissements en cause et au temps nécessaire pour atteindre l'équilibre économique et financier, il est vraisemblable que les protagonistes actuels de la télévision, qui peuvent s'engager sur la durée, se verront attribuer une partie de la ressource. Toutefois, il reviendra aussi à l'autorité de régulation de veiller à la présence d'une offre de programmes émanant de nouveaux entrants. Une telle formule se situerait en cohérence avec les politiques mises en œuvre jusqu'ici en matière de respect du pluralisme et de défense de la diversité culturelle. Elle devra toutefois apporter la preuve de son efficacité à promouvoir des services économiquement viables.

La procédure d'attribution de la ressource pourrait toutefois être différente pour le service public et pour les programmes du secteur privé audiovisuel.

a) Pour les programmes du service public.

L'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 dispose, dans sa rédaction actuelle, que le CSA attribue en priorité l'usage des fréquences nécessaires au secteur public pour l'accomplissement de ses missions de service public. Les procédures d'appel aux candidatures ne trouvent pas ici à s'appliquer.

Ce principe peut être conservé, avec quelques adaptations, pour l'attribution des chaînes numériques.

Il appartiendrait ainsi au législateur de préciser, - ce qui n'est pas toujours aisé - les missions de service public qu'il entend assigner au secteur public sur la diffusion numérique de terre, et par délégation du législateur, au Gouvernement d'approuver par décret les cahiers des charges de chaque nouvelle chaîne. Il appartiendrait aussi au législateur de se prononcer sur la diffusion éventuelle, dans les mêmes conditions, de la chaîne Parlementaire sur le numérique de terre. Il reviendrait ensuite au CSA d'attribuer prioritairement cette ressource.

En revanche, les programmes du secteur public ne répondant pas aux missions de service public, c'est-à-dire les chaînes éditées par les entreprises publiques audiovisuelles, mais relevant du secteur concurrentiel, ne bénéficieraient pas de cette attribution prioritaire et seraient soumises aux mêmes procédures d'appels aux candidatures que les programmes proposés par les éditeurs du secteur privé.

b) Pour les programmes du secteur privé audiovisuel.

Les procédures actuelles d'attribution de la ressource terrestre diffèrent très peu suivant qu'il s'agit de services de radio ou de services de télévision. Dans les deux cas, il revient au CSA de procéder aux appels aux candidatures, après avoir défini notamment les zones géographiques et les catégories de services qui feront l'objet des appels. Après examen de chacun des dossiers de candidature, le CSA autorise ceux des candidats dont le projet répond le mieux aux critères fixés par le législateur. Il négocie avec chacun de ces services une convention, annexée à la décision d'autorisation, définissant les diverses obligations de contenu applicables au programme. Cette politique permet ainsi de choisir le candidat dont les engagements au regard de ces obligations sont les plus ambitieux. Pour l'éditeur de service, la contrepartie de ces engagements réside dans la gratuité de l'utilisation du domaine public.

La diffusion d'une trentaine de programmes de télévision en mode numérique par voie hertzienne terrestre ne devrait pas modifier, dans son principe, cette orientation, dont la mise en œuvre ferait toutefois l'objet d'adaptations sur la base de l'une ou l'autre des deux formules qui viennent d'être suggérées.

Pourraient ainsi être distingués :

• des appels aux candidatures nationaux sur des multiplexes qualifiés de nationaux, c'est-à-dire couvrant une grande partie du territoire. Les programmes en clair devraient trouver leur place en priorité sur les "meilleurs" multiplexes.
• des appels aux candidatures locaux et régionaux, soit sur des ressources de diffusion locales ou régionales, soit sur des fenêtres des multiplexes "nationaux".

Dans les zones où il n'y aurait pas suffisamment de multiplexes disponibles, et en vue de favoriser la " migration " des foyers vers des équipements numériques, il conviendra de privilégier la diffusion de nouveaux services par rapport à des services déjà disponibles par un autre moyen de diffusion.

c) Le jeu des priorités et des critères dans les attributions

L'attribution de la ressource pourrait répondre aux principes suivants.

S'agissant du simulcast, dont la nécessité a été explicitée, l'attribution de la ressource devrait permettre d'en garantir la présence, pour l'ensemble des opérateurs, soit par le biais d'une obligation imposée par la loi, soit - à défaut - par un droit garanti aux opérateurs.

S'agissant du service public, serait maintenu - et adapté - le régime d'attribution prioritaire des fréquences dont il bénéficie déjà aujourd'hui.

Par ailleurs, les critères retenus aux articles 1er et 29 de la loi du 30 septembre 1986, (pluralisme, diversité des opérateurs, expérience acquise, financement et perspectives d'exploitation, etc.) conservent leur pertinence. Une attention particulière devrait être portée, comme au Royaume-Uni, aux critères de solidité financière des candidats et aux engagements concernant la promotion commerciale mais aussi aux engagements pris en faveur de la production nationale ou européenne.

Il serait souhaitable que la délivrance de nouvelles autorisations par le CSA permette de garantir la présence majoritaire de programmes en clair et de favoriser l'entrée de nouveaux éditeurs ainsi que des programmes de télévisions locales.

Pour le reste, il n'entre pas dans la compétence de la présente mission de proposer - encore moins de décider - une répartition des capacités radioélectriques entre les divers acteurs. Ce sera, d'une part, la responsabilité du législateur, qui aura à définir les principes de cette répartition, notamment la place et le rôle du service public, d'autre part celle de l'autorité de régulation.

Au demeurant, des incertitudes existent encore quant au niveau exact des ressources radioélectriques disponibles - en l'absence de planification fine des fréquences , mais aussi quant à l'identité des candidats et à la nature et au contenu de leurs projets.

On indiquera seulement, à ce stade :

• que le simulcast des 6 chaînes analogiques, publiques (France 2, France 3 et La Cinquième / Arte) et privées (TF1, M6, Canal +), utilisera l'équivalent d'un multiplexe, même si toutes ces chaînes ne sont pas diffusées à partir du même multiplexe ;
• que l'équivalent des ressources des 3 autres multiplexes à 80 % de couverture, soit environ 18 programmes, devra être équitablement réparti entre une majorité de chaînes en clair et un certain nombre de chaînes cryptées, entre les chaînes de service public et celles des opérateurs privés, entre les opérateurs "historiques" et des nouveaux entrants à qui une place doit être faite, de même qu'à des opérateurs de télévision locale ;
• que les ressources des deux derniers multiplexes, à couverture plus réduite (60 % de la popuplation), soit environ 12 programmes, devraient être, de préférence, notamment réservées à des chaînes thématiques et des chaînes locales, étant entendu que certains de ces multiplexes ne seraient pas disponibles dans certaines zones du territoire, notamment frontalières ;
• qu'enfin la question de l'utilisation de la bande VHF pour certains services reste ouverte.

d) La gestion technique des fréquences

Dans le cas d'une attribution par service, distinct ou en offre groupée, à l'issue de l'appel aux candidatures, chaque service retenu se verrait conventionné et se verra délivrer une autorisation à être diffusé sur la bande de fréquence correspondant à l'un des multiplexes. Il sera par ailleurs, nécessaire que la bande de fréquence soit formellement attribuée à une personne morale qui représentera juridiquement l'ensemble des services utilisateurs.

De nouvelles mesures doivent donc être adoptées, du fait de l'inévitable solidarité technique de diffusion sur chaque fréquence. Sur chaque fréquence multiplexée, les services autorisés devront s'entendre pour retenir les prestataires techniques communs, tant pour le multiplexage que pour la diffusion. Les modalités de ces choix devront relever d'une pratique contractuelle de droit privé. Ces opérateurs techniques devront être agréés par le CSA qui leur imposera les obligations relatives aux conditions techniques de diffusion.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra être doté de pouvoirs de résolution des éventuels litiges qui surviendraient. En particulier, il devra veiller à ce que la répartition technique de la ressource s'effectue dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires. Ces compétences doivent lui permettre de trancher les litiges portant sur le choix en amont du prestataire technique et des modalités de cette prestation, ainsi que, en aval, les litiges ultérieurs nés de cette prestation, comme l'accès aux terminaux de réception.

e) Durée des autorisations

Le succès économique de la diffusion numérique terrestre dépendra du temps nécessaire à la constitution d'un parc suffisant de récepteurs numériques. Selon les réponses reçues des opérateurs, un délai de cinq ans est, dans les hypothèses les plus optimistes, un minimum pour commencer à envisager les premiers retours sur investissements. Dans l'Union Européenne, les autorisations ont généralement été données pour dix ans (quatre ans en Suède, douze ans au Royaume-Uni).

La loi française pourrait prévoir une durée d'autorisation de dix ans, celle-ci pouvant, selon des conditions fixées par la loi, être renouvelable par période de cinq ans .

En contrepartie, il serait souhaitable que les conventions passées avec le CSA précisent clairement les engagements de déploiement qu'auront à tenir les éditeurs. Le non-respect du calendrier devrait pouvoir être sanctionné par le CSA.

S'agissant des chaînes privées nationales (Canal +, M6 et TF1) dont la reconduction des autorisations devrait être prochainement examinée par le CSA, en application de l'article 28.1 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA a proposé que la loi l'autorise à statuer, dès cette prochaine échéance, selon deux formules alternatives : soit sur une autorisation nouvelle (pour une durée qui pourrait atteindre dix ans pour la première période), soit sur la reconduction des autorisations en cours, mais en allongeant exceptionnellement la période de reconduction de 5 à 10 ans. Cette proposition mérite d'être prise en considération, eu égard au temps prévisible de retour sur les investissements engagés.

f) Calendrier prévisionnel

Certaines contraintes pèsent encore sur la date de lancement de la télévision numérique de terre et en particulier sur le temps nécessaire à la planification des fréquences. Si les dispositions législatives sont prises en temps utile à l'été 2000, un premier appel aux candidatures peut toutefois être envisagé début 2001 sur la base de la planification des 30 premiers émetteurs couvrant environ 50 % de la population pour une mise à disposition du public fin 2001 ou début 2002.

S'il paraît difficile de prévoir dans le projet de loi le calendrier de l'ensemble des appels aux candidatures qui permettront le déploiement national de la télévision numérique de terre, il serait par contre opportun de fixer une échéance pour lancer le premier appel aux candidatures. Le CSA pourra ensuite décider du calendrier de déploiement au fur et à mesure de la disponibilité des fréquences.

4.1. L'adaptation du dispositif "anticoncentration"

Outre l'application du droit commun de la concurrence (ordonnance du 1er décembre 1986 ; articles 85 et 86 du Traité de Rome), le secteur audiovisuel est soumis à un dispositif anti-concentration spécifique destiné à garantir le pluralisme des courants d'expression socio-culturel et la liberté d'expression, dont la mise en œuvre a été confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

De manière schématique, le dispositif de la loi du 30 septembre 1986 appréhende trois types de situations :

• la limitation de la part du capital ou des droits de vote détenu par une même personne dans un ou plusieurs médias (art. 39-1). Ainsi, pour la télévision terrestre, 49 % pour une télévision desservant plus de 6 millions d'habitants ; 50 % pour une télévision desservant entre 200 000 et 6 millions d'habitants ; aucune limitation en deçà de 200 000 habitants. Il en est de même, en télévision terrestre, pour la limitation des cumuls en capital détenu par une personne dans plusieurs télévisions : une fois 49 %, deux fois 15 %, trois fois 5 %.
• la limitation du nombre d'autorisations qu'une même personne peut détenir par support (dispositif mono-média). L'article 41 interdit à une même personne de détenir plus d'une autorisation de télévision terrestre nationale, ou une autorisation de télévision nationale et une autorisation de télévision locale ; ou deux autorisations de télévisions locales diffusées dans la même zone. De même, est prévue une limitation des autorisations radiophoniques à 150 millions d'auditeurs potentiels.
• la limitation du nombre d'autorisations qu'une même personne peut détenir sur plusieurs supports (dispositif multimédia). Les articles 41-1 et 41-2 interdisent à une même personne de se trouver dans plus de deux des quatre situations énumérées, à la fois au niveau national et au niveau local : radio, télévision, exploitation de réseaux câblés, presse quotidienne d'information politique et générale.

Ce dispositif comporte d'autres dispositions applicables au câble lorsque la loi sera votée et au satellite :

• pour la diffusion par satellite dans des bandes de radiodiffusion, il existe une limitation des cumuls en capital détenu par une personne dans plusieurs radios ou télévisions une fois 50 %, deux fois 33 %, trois fois 5 %. Pour la diffusion par satellite dans les autres bandes de fréquences, dès lors que le service est effectivement reçu par plus de six millions de personnes, il y a interdiction de contrôle de plus de deux services.
• distribution par câble ("must carry") : le CSA veille au pluralisme de l'offre du câblo-opérateur auquel il peut imposer, par exemple, la reprise des chaînes normalement reçues dans la zone ou la distribution de chaînes indépendantes du câblo-opérateur.

L'ensemble de ce dispositif est, pour l'essentiel, fondé sur la détention d'autorisations d'usage de fréquences. Pour son application, est regardé comme titulaire de l'autorisation :

• la société à qui le CSA a délivré l'autorisation ;
• la société à qui le CSA a délivré l'autorisation ;
• la personne qui a placé le titulaire de l'autorisation sous son autorité ou sa dépendance.

La diffusion numérique par voie hertzienne terrestre permet d'atténuer, sans la faire disparaître, la problématique de la rareté des fréquences applicable à ce support. Le maintien du dispositif anti-concentration apparaît, dès lors, nécessaire pour préserver le pluralisme des courants d'expression socioculturels. Ce dispositif doit cependant être atténué, dans une certaine mesure, par rapport à des règles édictées, pour la plupart d'entre elles, en 1986, c'est-à-dire pour un paysage audiovisuel comprenant cinq chaînes hertziennes terrestres .

a) Limitations tenant à la composition du capital des éditeurs

La part qu'une même personne peut détenir dans le capital ou les droits de vote d'une télévision par voie hertzienne terrestre est passée de 25 % en 1986 à 49 % en 1994. Dans un paysage audiovisuel composé d'une trentaine de chaînes, une telle limitation perd, en très grande partie, sa raison d'être. Quoique les impacts des chaînes terrestres et des chaînes du câble ne puissent être assimilés, on remarquera qu'aucune limitation comparable n'avait été introduite pour les chaînes du câble en 1986, ce support offrant pourtant, à l'époque, un nombre de chaînes inférieur. Au surplus, le maintien, pour les chaînes numériques, d'une limitation en capital à 49 % empêcherait la plupart des chaînes actuelles du câble et du satellite d'être diffusées par voie hertzienne terrestre.

Il peut donc être envisagé de lever toute restriction à la détention en capital par une même personne pour les services numériques de télévision à vocation nationale, dès lors que d'autres règles permettent d'atteindre l'objectif de pluralisme. De la même manière, les limites qu'une même personne peut atteindre dans le capital de plusieurs chaînes (une fois 49 %, deux fois 15 %, trois fois 5 %) peuvent sans doute également être levées dans un paysage audiovisuel composé de trente chaînes.

En revanche :

• cet assouplissement ne concernerait pas les chaînes de la télévision analogique terrestre reprises en numérique qui resteront, pendant de nombreuses années encore, les chaînes dominantes ;
• la limitation à 20 % de la participation les personnes non ressortissantes de la Communauté européenne peut être maintenue, sous réserve des accords internationaux ratifiés par la France ;
• de même, peut être maintenue sans modification la limite de 50 % pour l'actionnariat de chaînes de télévision locale, cette restriction permettant l'association de partenaires locaux à l'exploitation de services de télévision de proximité.

b) Limitations "monomédia"

S'agissant des limitations à la possibilité pour un même éditeur de contrôler plusieurs chaînes relevant du même média, la loi de 1986 combine aujourd'hui trois critères à la fois : l'audience potentielle, l'audience réelle et le nombre d'autorisations administratives.

Le critère de l'audience potentielle présente de nombreux inconvénients, au premier rang desquels son absence de lien avec l'impact réel d'un média en termes de pluralisme. Il doit sans doute être écarté à l'avenir. Le critère de l'audience réelle, outre sa variabilité, apparaît comme le plus difficile à mesurer et ne peut, dès lors, être retenu. En matière de télévision numérique de terre, une limitation fondée sur la ressource effectivement attribuée à chaque opérateur apparaît comme un critère à la fois invariant, simple à mesurer et relativement proche d'une mesure réelle du pluralisme.

La loi de 1986 ne permet aujourd'hui de détenir qu'une seule autorisation de télévision nationale sur les six fréquences hertziennes terrestres effectivement utilisées. Une proportion du même ordre pourrait être reprise pour le numérique : les éditeurs de services ne pourraient donc disposer de plus d'une certaine part de la ressource (approximativement entre 15 et 25 %).

c) Limitations "multimédia"

Le dispositif actuel se caractérise par sa complexité (règle des deux situations sur quatre, au niveau national et local). Sa simplification pour les chaînes numériques apparaît souhaitable.

Plusieurs pistes peuvent être, à cet égard explorées.

On pourrait ne plus tenir compte, au sein de ce dispositif, de l'exploitation de réseaux câblés, alors que les trois autres situations énumérées visent l'édition de contenu (télévision, radio, presse) et non les réseaux. A défaut, il serait préférable de lui substituer la notion de distributeur de services dans la mesure où elle permet de tenir compte également des opérateurs satellitaires. Une autre formule serait d'introduire la notion d'édition de chaînes du câble et du satellite, fonction beaucoup plus cohérente dans le dispositif.

Si il était décidé d'ajouter une nouvelle " situation " à la liste existante, il faudrait assouplir le rapport actuel, en veillant toutefois à ne pas modifier l'équilibre du paysage analogique actuel.

Dans la mesure où des procédures de règlement des litiges auront été instituées en matière d'utilisation des systèmes de contrôle d'accès et de conditions techniques de diffusion, il n'est sans doute pas utile d'introduire des régimes d'incompatibilité entre les différentes fonctions induites par la diffusion numérique, et plus particulièrement entre les fonctions d'éditeur et de distributeur de services d'une part, et les fonctions techniques de multiplexage et de diffusion, d'autre part.

Les obligations imposées aux services de télévision se répartissent entre des obligations d'ordre déontologique (protection de l'enfance et de l'adolescence, droits de la personne, honnêteté et pluralisme de l'information, etc.), économique (publicité, parrainage, etc.) et culturel (contribution à la production, quotas de diffusion, etc.).

L'article 1er de la loi de 1986 fixe les principes généraux dont le CSA est chargé de contrôler le respect par les chaînes. Ils sont repris et détaillés chaîne par chaîne dans les cahiers des missions et des charges des chaînes publiques et dans les conventions conclues entre le CSA et les chaînes privées.

Les articles 27 et 33 de la loi de 1986 imposent des obligations de diffusion (au moins 60 % d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes et 40 % d'œuvres d'expression originale française, aux heures de grande écoute) et de contribution à la production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles sous la forme d'un pourcentage de chiffres d'affaires consacré à la production, avec par ailleurs la contrainte pour le diffuseur de faire appel pour partie à des producteurs indépendants.

a) Obligations de soutien à la production

Le marché des programmes est aujourd'hui largement tributaire des mécanismes de soutien à la production, qui financent une grande part des œuvres cinématographiques (fonds de soutien du CNC) et des œuvres audiovisuelles (COSIP). L'émergence de nouveaux supports de diffusion, la création des chaînes de la télévision numérique de terre, avec le besoin accru de programmes qui en découle - rendront encore plus nécessaires ces mécanismes de soutien dont le financement repose sur les diffuseurs. Les nouvelles chaînes devront donc acquitter la contribution destinée à alimenter le COSIP si elles diffusent des œuvres audiovisuelles et le fonds de soutien du cinéma si elles diffusent des œuvres cinématographiques ; en contrepartie, il est normal que les producteurs travaillant pour ces chaînes puissent bénéficier des aides du CNC, comme cela a été institué pour les chaînes du câble et du satellite.

De même, les mesures destinées à garantir l'existence et la viabilité économique de producteurs indépendants des diffuseurs constituent une garantie pour le maintien de la diversité et du pluralisme de la production de programmes. La télévision numérique de terre doit, à cet égard, offrir au marché de l'audiovisuel la chance de se diversifier et de trouver des débouchés à des programmes de format et de contenu nouveaux, propres à faire émerger de nouveaux talents et à créer un vivier pour l'application des nouvelles technologies à la création audiovisuelle.

Les textes législatifs actuels renvoient à des décrets en Conseil d'État pour la fixation des principes généraux relatifs à ces obligations. Ces décrets fixent des règles différentes selon qu'il s'agit de chaînes hertziennes terrestres ou du câble, de chaînes en clair ou cryptées, ou selon l'étendue de la zone géographique desservie.

En matière télévisuelle (cette problématique ne se rencontrant pas en matière radiophonique), un consensus se dégage sur la nécessité d'adapter aux chaînes de la télévision numérique de terre le régime d'obligations s'imposant aux chaînes analogiques. Ce régime spécifique se justifierait par la naissance d'un nouveau marché caractérisé notamment par une moindre rareté de la ressource en fréquences, ce qui entraînerait une multiplication des programmes et une audience plus dispersée que sur les chaînes hertziennes analogiques actuelles. Le régime d'obligations actuellement applicable aux chaînes hertziennes, plus contraignant que celui des chaînes du câble et du satellite, pourrait toutefois demeurer un objectif à atteindre, dès lors que la situation de ces chaînes leur permettra.

La numérisation de la diffusion ne devrait donc pas remettre en cause le dispositif actuel de soutien à la production mais un régime différencié selon les chaînes et progressif pourra être mis en place.

Le projet de loi modifiant la loi de 1986 pourrait ainsi prévoir des obligations différentes pour les chaînes terrestres, selon qu'elles sont diffusées en mode analogique ou en mode numérique. Devrait par ailleurs être conservée la détermination de règles différentes entre les chaînes gratuites et les chaînes qui font l'objet d'un abonnement de la part des usagers.

Logiquement, les règles de contenu applicables aux chaînes hertziennes analogiques diffusées en simulcast en numérique resteront celles applicables au même programme analogique, dont il s'agit simplement d'assurer la rediffusion intégrale et simultanée.

Un régime spécifique à la diffusion des programmes à des horaires décalés pourrait éventuellement être élaboré, sur le modèle de l'article 4 de la loi n°96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des services et technologies de l'information.

Un régime de montée en charge progressive des obligations en fonction du développement de ce nouveau marché pourrait être instauré, et réexaminé régulièrement par le CSA en fonction des résultats économiques des chaînes, éventuellement sur une période plus longue que la période de cinq années actuellement autorisée. Les contraintes financières à prendre en compte pour la modulation des obligations pourraient inclure les frais de restauration des œuvres du patrimoine ou les achats d'œuvres en langue française de droits ou les frais de développement de nouvelles émissions et d'habillage, ou encore les reportages pour les télévisions locales. Cette souplesse permettra ainsi aux chaînes du câble et du satellite qui souhaitent diffuser leur programme par voie hertzienne terrestre d'adapter progressivement leur programme actuel.

b) obligations de diffusion

Les quotas de diffusion devront au moins être conformes aux dispositions de la directive européenne "Télévision sans frontières", qui fixe pour les diffuseurs une proportion majoritaire de leur temps de diffusion (hors informations, sport, jeux, publicité et services de télétexte et téléachat) à consacrer à des œuvres européennes. La législation française impose aux chaînes hertziennes des obligations supérieures, notamment une proportion de 60 % d'œuvres européennes. Cette proportion peut éventuellement rester fixée à ce niveau, dans la mesure où il peut n'être atteint que progressivement.

Certaines dispositions, comme celles relatives aux jours interdits à la diffusion des films et au plafond en nombre de films, pourraient être prudemment réexaminées : il n'est pas exclu que leur modification ait de surcroît des effets bénéfiques pour l'exposition des films français à la télévision..

Une évolution de la définition de la notion d'œuvre audiovisuelle que la réglementation française définit de façon plus ambitieuse que la directive " Télévision sans frontières ", est souvent évoquée dans les contributions au livre blanc, afin d'élargir le volume des œuvres prises en compte dans les quotas de diffusion et de production. La prise en compte, notamment, des émissions de plateau et de certains programmes d'habillage ou d'auto-promotion pour la télévision numérique, fait déjà débat au sein des chaînes actuelles et sera revendiquée par les nouveaux entrants sur la télévision numérique de terre. A ce stade, si la rêgle relative au câble et au satellite peut être assouplie, en revanche, il n'est sans doute pas souhaitable de retenir une nouvelle notion de l'œuvre qui serait différente pour le numérique et l'analogique hertzien.

4.3. L'encouragement à la circulation des droits

L'économie de la production et les règles de diffusion diffèrent selon qu'il s'agit de production audiovisuelle ou de production cinématographique, ce qui explique les positions différentes des producteurs appartenant à ces deux secteurs en ce qui concerne la circulation des droits.

Pour les producteurs de cinéma, le marché des droits et la durée d'exclusivité de la diffusion des œuvres sont complètement liés au financement apporté par le diffuseur. Les accords professionnels régissent désormais la chronologie des médias où chaque support audiovisuel négocie une fenêtre de diffusion au sein de laquelle il se ménage une certaine durée d'exclusivité. La concurrence des diffuseurs sur ces différentes fenêtres de diffusion est favorable à la circulation des œuvres et les producteurs, tout en ménageant le marché " premium " de la première diffusion sur une chaîne qui assure une part importante du financement, peuvent exploiter leurs œuvres sur le " second marché " de la rediffusion.

Les producteurs audiovisuels, de leur coté souhaitent se voir garantir la liberté de commercialiser leurs œuvres pour des durées et pour des supports qu'ils choisissent librement, au terme de négociations contractuelles avec les diffuseurs, d'autant plus que la multiplication des chaînes entraînera une segmentation plus grande du marché. Or, les accords de coproduction conclus avec les radiodiffuseurs privent parfois les sociétés de production des mandats de commercialisation de certaines œuvres dont les droits sont achetés par la chaîne pour une période très longue.

Qu'il s'agisse du cinéma ou de l'audiovisuel, une meilleure circulation des œuvres doit être encouragée, pour faire face à l'augmentation des besoins en programmes des chaînes.

L'indépendance des producteurs doit être favorisée, ainsi que les moyens pour eux de mieux maîtriser la propriété de leurs œuvres et les mandats de commercialisation. C'est pourquoi l'acquisition de droits de diffusion pour plusieurs supports ou plusieurs antennes pour un même support doit faire l'objet d'autant de contrats distincts, dans la plus grande transparence.

En outre, tout en préservant les droits à une période d'exclusivité des diffuseurs supportant l'essentiel de l'effort de production, l'ouverture d'un " second marché " de diffusion, notamment pour les chaînes thématiques, nécessiterait probablement un raccourcissement de la durée des droits et de leur exclusivité. Des mesures réglementaires en ce sens pourraient être envisagées en application de l'article 27 de la loi de 1986 tel qu'il est prévu de le modifier dans le projet de loi en cours de discussion.

4.4. Les conditions de diffusion.

a) Les prestations techniques de diffusion.

Télédiffusion de France (TDF) assure, en vertu de l'article 51 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, la diffusion des chaînes du secteur public audiovisuel.

Il ne peut être envisagé de conserver pour le numérique terrestre cette disposition, notamment dans le cas où un ou plusieurs programmes du service public audiovisuel seraient amenés à partager un multiplexe avec un éditeur privé. Le monopole de TDF en matière de diffusion du secteur public audiovisuel devrait donc être limité à l'analogique. Cette disposition semble d'ailleurs faire l'objet d'un large consensus, certains souhaitant même la suppression totale de ce monopole.

En contrepartie de ce monopole et dans l'optique d'une plus large ouverture du marché de la diffusion à de nouveaux acteurs, TDF aurait à satisfaire à des obligations de tenue d'une comptabilité analytique du coût de ces prestations. Une directive de la Commission européenne, relative à la transparence financière des entreprises disposant de droits spéciaux ou exclusifs, est d'ailleurs en cours d'adoption, qui imposerait une telle obligation.

Par ailleurs, il serait souhaitable que d'éventuels litiges relatifs à l'accès aux points hauts pour les éventuels concurrents de TDF puissent être réglés selon des procédures rapides.

b) La reprise éventuelle des émissions du numérique terrestre sur le satellite et le câble.

Le lancement de la télévision numérique de terre n'implique pas nécessairement une diffusion sur l'ensemble du territoire national. En effet, si 107 émetteurs permettent de couvrir 80 % de la population, 1 000 émetteurs sont en revanche nécessaires pour atteindre un taux d'environ 90 %. Les coûts marginaux de diffusion augmentent ainsi de manière très élevée. C'est pourquoi, dans certaines régions, la diffusion par satellite, avec les équipements nécessaires de réception dans les foyers, s'avère plus adaptée, et - ramenée au prix par foyer -, moins coûteuse que la diffusion terrestre.

Le CSA pourrait ainsi accepter une moindre couverture du territoire, en échange toutefois d'une présence, sur le câble et satellite, au minimum des offres en clair. Il serait souhaitable que cette diffusion s'effectue en clair sur le câble, dans la logique du "service antenne", ainsi que sur l'une des deux positions orbitales satellitaires utilisées en France (13° Est Eutelsat et 19.2° Est Astra). Toutefois, si le cryptage des émissions était exigé par les ayants droit, il conviendrait alors de prévoir un mécanisme de cryptage, qui soit utilisable à titre gratuit ou quasi-gratuit pour les téléspectateurs résidant en France. Le coût total pour ces foyers doit rester minimal.

Les dispositions actuelles obligeant les câblo-opérateurs à reprendre les services diffusés par voie hertzienne et normalement reçus dans la zone (article 34 de la loi du 30 septembre 1986), devraient donc être conservées et élargies au moins à l'offre en clair de la télévision numérique de terre.

Dans les premières années, l'accès aux nouveaux programmes à péage constituera sans doute un facteur majeur d'incitation à la numérisation des foyers, surtout si les boîtiers de réception numérique et d'accès conditionnel sont préfinancés par les promoteurs de cette offre à péage. Toutefois, la télévision à péage ne peut s'adresser à la totalité des foyers, au mieux, selon une étude de la BBC, à la moitié des foyers.

L'attractivité des programmes en clair, qui jouera certes dès le lancement du numérique, deviendra alors le principal facteur d'accélération du renouvellement des équipements analogiques par des équipements de réception numérique.

Plusieurs facteurs seront donc déterminants pour assurer la réussite de la numérisation de la diffusion de la télévision terrestre, numérisation, qui s'effectuera en tout état de cause sur une période longue, de l'ordre d'une quinzaine d'années :

• Plusieurs facteurs seront donc déterminants pour assurer la réussite de la numérisation de la diffusion de la télévision terrestre, numérisation, qui s'effectuera en tout état de cause sur une période longue, de l'ordre d'une quinzaine d'années :
• la disponibilité des équipements de réception en numérique à un coût équivalent à celui des équipements analogiques actuels ;
• la compatibilité des antennes existantes, qui permet une migration vers le numérique sans formalités, comme celles que nécessite, par exemple, l'installation d'une antenne satellite dans un immeuble collectif, ni travaux ;
• la clarté et la synchronisation des actions de communication et de promotion conduites par l'ensemble des acteurs concernés.

Nul doute que ce sont les efforts conjugués de l'ensemble des acteurs, indépendamment de leurs intérêts commerciaux propres, qui permettront d'introduire la télévision numérique dans les meilleures conditions. Toutes les forces et expériences en présence devront être mobilisées et coordonnées.

Dans la ligne de ce que représente déjà aujourd'hui la télévision hertzienne terrestre pour nos concitoyens, la télévision numérique de terre doit être ciblée et promue comme une offre de base universelle s'adressant à tous les publics. Ainsi une complémentarité bien équilibrée entre chaînes généralistes en clair nationales, chaînes locales, et chaînes thématiques grand public doit être recherchée dès le début du processus.

5.1. La mise en place des équipements de réception

a) les récepteurs

Dès le démarrage commercial, les équipements de réception numérique devront être disponibles sur le marché, que ce soit le décodeur complétant le téléviseur analogique existant ou le téléviseur numérique intégré. Parallèlement, il serait souhaitable, tout comme au Royaume-Uni, que les décodeurs puissent être mis gratuitement à la disposition des usagers. Les chaînes retenues, notamment celles à péage, pourraient s'associer pour pré-financer ces équipements, la formule ayant déjà été adoptée en France pour la commercialisation des bouquets satellite.

Le téléviseur numérique intégré, c'est-à-dire conçu pour recevoir les program-mes numériques, doit s'imposer comme la solution de renouvellement des téléviseurs analogiques. Le renouvellement de ceux-ci s'effectue dans leur très grande majorité en une dizaine d'années. Toutefois, de nombreux postes de télévision renouvelés trouvent une seconde affectation comme postes de complément, soit dans une chambre, soit dans une résidence secondaire. Au total, ce n'est qu'au terme de plus d'une quinzaine d'années (dans les faits entre 17 et 18 ans) que le parc de téléviseurs est totalement renouvelé . Il est important que ces téléviseurs numériques soient rapidement accessibles à des prix égaux à ceux des équipements de réception analogique, y compris ceux d'entrée de gamme. C'est en répondant à ces objectifs que les industriels de l'électronique créeront les conditions d'une expansion satisfaisante de leur marché. Les téléviseurs numériques devront également offrir des solutions de compatibilité avec les modes de réception par le satellite et par le câble, ne serait-ce que pour sécuriser les consommateurs dans leur investissement. La mo-dularité des équipements peut constituer une réponse à cette exigence, des boîtiers ou des cartes enfichables complémentaires au téléviseur assurant cette compatibilité.

Par ailleurs, comme l'indique le CSA, la commercialisation de téléviseurs numériques capables de recevoir les programmes analogiques (téléviseurs bi-modes) ne doit toutefois pas être exclue, du moins dans la première phase de la migration. En effet, si leur surcoût devait être modéré , ces téléviseurs peuvent trouver leur intérêt pour des réseaux câblés non numériques, pour des téléspectateurs ne recevant pas encore la télévision numérique de terre ou susceptibles de démé-nager vers des zones où la diffusion n'est pas encore numérisée.

b) l'interopérabilité

Pour la télévision numérique de terre, la limitation de la ressource hertzienne terrestre requiert d'être beaucoup plus vigilant sur l'interopérabilité des déco-deurs si plusieurs systèmes d'accès conditionnel sont utilisés.

Ainsi que le montrent tant l'exemple britannique avec la stratégie de On Digital que les modèles des offres satellitaires et du câble, le développement des offres de télévision numérique à péage devrait entraîner un préfinancement par les éditeurs et opérateurs des terminaux numériques, qui seraient ensuite loués ou prêtés aux téléspectateurs. Ce préfinancement devrait représenter un investissement important. Mais il ne saurait constituer une barrière à l'entrée de concurrents qui proposeraient des chaînes. Fondamentalement, le choix des télé-spectateurs doit s'effectuer en fonction des programmes proposés et non en fonction du décodeur acquis, ou plus vraisemblablement, loué.

Si le projet de loi sur la communication audiovisuelle prévoit déjà de transposer la directive 95/47/CE (relative à l'utilisation de normes pour la transmission de signaux de télévision) dont l'un des objectifs est de favoriser l'interopérabilité des systèmes d'accès conditionnel différents, le CSA devra considérer l'interopérabilité comme un élément important d'appréciation lors de la déli-vrance des autorisations de diffusion.

La solution du " multicrypt ", qui consiste à prévoir des décodeurs capables d'intégrer plusieurs systèmes d'accès conditionnels différents pourrait également être envisagée par les industriels. Le coût reste toutefois le handicap de cette solution modulaire.

L'interopérabilité des équipements de réception devrait être également assurée pour les services interactifs, qui nécessitent l'introduction de logiciels ad hoc dans les décodeurs. Si le hertzien numérique terrestre n'est pas particulièrement adapté pour la diffusion de services interactifs, la nécessité d'une harmonisation minimale se fera sentir pour développer au moins un guide électronique de programmes commun à l'ensemble des chaînes diffusées sur le terrestre. A défaut d'harmonisation européenne sur le guide de programmes, le CSA pourrait être en charge de définir le cahier des charges minimal d'un tel guide et veiller à son application.

c) Les autres caractéristiques des équipements de réception

D'autres aspects industriels peuvent être favorisés par le développement de la télévision numérique de terre. La réception en format d'image 16/9 est sou-haitable, tandis que l'introduction de la télévision haute définition doit plutôt être envisagée dans une phase ultérieure (coût encore élevé pour la réalisation de programmes HD, coût encore important des écrans plats de grand format). Il faut également préciser qu'un programme diffusé en TVHD requiert environ quatre fois plus de débit qu'un programme en définition classique.

5.2. La planification détaillée des fréquences

Le rapport de l'Agence Nationale des Fréquences (ANFr) a permis de dispo-ser d'indications sur les ressources de diffusion disponibles et leurs zones de couverture. Sont ainsi disponibles, à partir des 107 émetteurs principaux (dits "points hauts"), 4 multiplexes couvrant 80 % de la population et 2 réseaux cou-vrant 60 % de la population. Ces éléments devront toutefois être précisés par une planification plus fine. D'autres ressources sur d'autres émetteurs, existants ou à créer, devraient pouvoir être dégagées, soit pour diffuser d'autres pro-grammes, en particulier au plan local ou régional, soit pour étendre la zone de couverture.

Le CSA, qui est en charge de cette planification, estime à trois ans le délai né-cessaire pour accomplir cette tâche. Il précise toutefois qu'il est envisageable de lancer des appels aux candidatures, même nationaux, sans attendre cette échéance. Un premier appel aux candidatures pour des fréquences numéri-ques nationales, régionales ou locales sur 6 multiplexes de capacités et une couverture de l'ordre de 50 % de la population (en utilisant les 30 premiers points hauts de diffusion) peut s'envisager dès le début de 2001. Des appels aux candidatures ultérieurs pourraient être lancés au fur et à mesure de l'état d'avancement de la planification fine des fréquences.

Dans les hypothèses actuellement retenues, la planification prévue ne concerne que la bande UHF et exclut la bande VHF, dans laquelle se trouve une grande partie de la diffusion de Canal+ analogique. A priori, le passage de Canal+ numérique en bande UHF ne devrait pas être un obstacle vis à vis des abonnés existants, puisque ceux-ci disposent aussi d'une antenne UHF pour la réception des autres chaînes nationales. Inversement, la planification en bande VHF ne doit pas être a priori écartée, notamment lorsque la bande UHF n'offrira pas des ressources suffisantes de diffusion.

Le critère de portabilité, qui permettrait aux nouveaux récepteurs numériques de s'affranchir de tout raccordement à une antenne de réception extérieure, n'a pas été retenu comme critère prioritaire dans le cahier des charges de la planification. Il s'agit cependant d'une fonctionnalité intéressante, considérée dans certains pays comme l'un des principaux avantages du numérique de terre. Plusieurs radiodiffuseurs français ont également manifesté leur intérêt pour la portabilité. Si cette fonctionnalité ne peut être disponible sur la totalité des zones couvertes, elle le sera toutefois partout où la puissance de l'émetteur numérique présent dans la zone sera suffisante. Il convient de rappeler que les émetteurs numériques utilisent des fréquences adjacentes aux fréquences analogiques existantes et doivent par conséquent diffuser à une puissance moindre afin d'éviter des perturbations sur ces fréquences analogiques voisines. Pour les zones de réception où la portabilité n'est pas disponible à partir des principaux émetteurs, des solutions techniques comme des réémetteurs isofréquences peuvent être mises en place pour retrouver la réception en mode portable. Lorsqu'à terme les émetteurs analogiques auront pu être éteints, la puissance des émet-teurs numériques pourra être augmentée, et par suite, la fonctionnalité de portabilité devrait pouvoir être étendue sur la totalité des zones couvertes.

Par ailleurs, les radiodiffuseurs accordent une grande importance à la découpe des bassins de couverture pour les programmes régionaux, locaux ou de proximité, alors qu'avec la couverture actuelle, il n'est pas rare que certaines zones d'une région ne reçoivent qu'un programme régional correspondant à une autre région. Les zones de diffusion devront donc prendre en compte ces souhaits.

L'introduction de nouveaux émetteurs numériques, diffusant dans la même bande de fréquences UHF que ceux diffusant déjà en analogique, va sans doute conduire le CSA à modifier pour certaines zones le plan de fréquences déjà attribué aux chaînes analogiques existantes. Ces modifications occasionneront des réaménagements chez les particuliers, au niveau des antennes et des réglages des téléviseurs. La quantification de ces modifications devra être faite parallèlement aux travaux de planification fine du spectre.

Le traitement de ces questions l'analyse des besoins en ressources de diffusion, l'organisation des décrochages, l'utilisation éventuelle de la bande VHF, la définition des zones de réception en mode portable, le réaménagement des fréquences analogiques nécessitera la mise en place d'une étroite concertation, lors des travaux de planification, entre le CSA et les éditeurs actuels, les candidats potentiels, les antennistes, les industriels et les câblo-opérateurs. Un groupe de travail consultatif devrait être créé à cette fin auprès du CSA, à l'image de ce qui avait été mis en place pour l'étude de l'occupation de la bande radio FM.

5.3. La poursuite d'études et de travaux complémentaires.

Si les études actuelles permettent de confirmer qu'un lancement de la télévision numérique de terre est envisageable vers la fin de 2001, la conduite de certains travaux complémentaires à mener au cours de la présente année paraît nécessaire, afin de réduire les marges de risque dans une opération que l'on sait devoir être longue et complexe.

a) Des études plus approfondies, assorties de scénarios, pourraient en effet être utilement conduites pour mieux appréhender les conditions de l'équilibre économique des opérateurs, parallèlement à la mise en place du cadre réglementaire et aux opérations de planification qui se dérouleront tout au long de l'année 2000 et en préalable aux appels aux candidatures. Les résultats de ces études, conduites à l'initiative des pouvoirs publics et du CSA, en liaison avec les divers acteurs concernés, seraient , bien évidemment, rendus publics.

b) La diffusion est un poste important dans les comptes d'exploitation d'une chaîne. TDF a annoncé un premier coût d'investissement de l'ordre de 3 milliards de francs pour réaliser la diffusion des 6 multiplexes sur les 107 premiers points hauts et se déclare prêt à pré-financer ces équipements dans le cadre de contrats de diffusion d'une durée suffisante. Le coût annuel de diffusion d'une chaîne est estimé entre 30 et 50 millions de francs, amortissements compris. Il serait utile que ces informations soient précisées, compte tenu de l'extension de la zone de couverture, donc de la montée en charge progressive du nombre d'émetteurs qui seront utilisés. Dans leurs contributions, les radiodiffuseurs terrestres se sont d'ailleurs déclarés prêts à participer au cofinancement de cette étude. Des travaux d'expertise sur les différents coûts relatifs à la diffusion pourraient être ainsi lancés sous l'égide des pouvoirs publics et du CSA. Leur cahier des charges devra être élaboré de manière consensuelle et les coûts partagés entre les différents acteurs.

c) Il convient également de mieux maîtriser la compatibilité technique de la diffusion numérique terrestre avec la distribution actuelle dans les réseaux câblés et les antennes collectives. Les opérateurs de réseaux câblés craignent que la diffusion numérique terrestre n'entraîne des gênes et des perturbations dans la distribution actuelle de leurs programmes. Aucun test technique n'a pu être réellement effectué pour valider ou démentir ces déclarations. En outre, les expériences techniques déjà menées ont permis d'évaluer à 10 % le nombre d'antennes collectives susceptibles d'être modifiées en profondeur pour un coût pouvant atteindre 1 600 FF la prise. Pour le reste il semble que des modifications mineures devront être apportées, qui correspondent à un coût moyen de 50 FF par prise. Ces sujets d'ordre technique méritent d'être étudiés concrètement et justifieraient une expérimentation technique en vraie grandeur sur un site disposant de réseaux câblés et d'antennes collectives. Les conclusions de ces expérimentations devraient être prises en compte lors des travaux de planification des fréquences.

5.4. L'arrêt à terme de la diffusion analogique

a) S'il est important que le grand public soit informé sans ambiguïté du fait qu'à terme le numérique remplacera l'analogique, il serait toutefois imprudent d'annoncer ou de fixer dès maintenant une date d'arrêt de la diffusion de l'analogique. Les Etats-Unis, qui l'avaient fait, ont déjà dû reporter l'échéance initialement prévue.

L'arrêt de l'analogique sera une opération d'autant plus délicate qu'il est d'ores et déjà prévisible que le numérique terrestre ne sera pas disponible dans certaines zones. Même si des alternatives vont pouvoir être trouvées avec la réception satellite ou le câble, l'extinction définitive de l'analogique terrestre sera une décision politique difficile à prendre. Le Royaume-Uni a commencé à se pencher sur les politiques publiques qui devront être conduites en la matière. Nul doute que lorsque l'extension du parc de réception numérique terrestre sera devenu significatif, la perspective de baisse des coûts de diffusion pour les chaînes en diffusion simultanée les incitera à souhaiter accélérer le calendrier d'extinction de l'analogique.

Le législateur devrait affirmer le principe d'un arrêt à terme de la diffusion analogique, en prévoyant une échéance pour la fixation de cette date et en précisant les principes qui devront être suivis pour la fixation de celle-ci. L'arrêt de la diffusion de l'analogique n'interviendrait ainsi que lorsque le numérique terrestre pourra être reçu par un pourcentage à déterminer de la population et quand le prix des récepteurs numériques aura rejoint celui des matériels analogiques. Un rendez-vous à 2 ou 3 ans après le lancement du numérique pourrait être prévu, en vue de préciser une date éventuelle.

b) L'usage des fréquences libérées après l'arrêt de l'analogique est difficile à prévoir, compte tenu de la longueur du calendrier de migration. Plusieurs scénarios, qui peuvent se combiner, peuvent être envisagés :

• l'utilisation des ressources libérées dans la bande VHF - UHF par les services mobiles de télécommunication, notamment à large bande (UMTS), ou la réalisation de boucles locales radio ;
• l'affectation de la bande VHF à la radio numérique de terre, les bandes actuellement attribuées au DAB ne permettant pas d'envisager une migration vers le numérique de l'ensemble des services de la bande FM ;
• la réception mobile ;
• le déploiement de services de télévision à haute définition ou de nouveaux programmes de télévision.

Mais la sagesse commande d'observer les évolutions technologiques et économiques qui se dessineront dans les prochaines années, avant de prendre des décisions dont la mise en œuvre n'interviendra pas, au plus tôt, avant 2015.

5.5. Le suivi du développement du numérique de terre

Un suivi rigoureux devra être assuré tout au long de la conduite du projet de télévision numérique terrestre, qui reste complexe sur les plans technique, économique et commercial :

• sur le plan technique, les modalités retenues de planification des fréquences numériques ne seront pas sans conséquences, à la fois sur la diffusion analogique (réaménagements de certaines fréquences) et sur l'attractivité de l'offre de services en numérique ;
• sur le plan économique, des incertitudes demeurent sur la nature et l'économie des nouveaux services dont le résultat dépend du coût des infrastructures et des équipements de réception, de l'impératif de double diffusion analogique-numérique et de leur positionnement par rapport aux offres du satellite et du câble.

Il ne suffira pas de réussir le lancement de la télévision numérique de terre, encore faut-il assurer sur la durée une dynamique de développement sans déstabiliser l'acquis.

Dans ce contexte, il y a sans doute place pour la création d'une structure spécifique et permanente d'observation et de suivi du projet de télévision numérique, associant l'ensemble des acteurs impliqués et les pouvoirs publics.

Plusieurs formules sont concevables pour constituer une telle " task force " d'accompagnement, qui pourrait être régulièrement consultée dans plusieurs domaines, notamment :

• l'évaluation des résultats des travaux complémentaires d'expérimentations ;
• l'analyse des résultats des travaux économiques et des études de marchés complémentaires, conduites en France et à l'étranger ;
• le suivi des opérations de promotion et de communication auprès du grand public.

Cette structure pourrait prendre la forme d'un groupe de travail interministériel, avec l'inconvénient toutefois qu'il serait difficile dans ce cas de faire participer directement les professionnels aux réflexions stratégiques. Elle pourrait être un comité consultatif, placé auprès des pouvoirs publics ou du CSA. Ce qui est important, c'est que la structure en place puisse informer régulièrement les pouvoirs publics et le CSA sur les évolutions du projet, en s'appuyant sur des observations et des études objectives et concrètes, effectuées à partir du terrain et en partenariat avec les opérateurs du projet.