Monsieur le Président,
Messieurs les Présidents de la Commission des lois et de la Commission des affaires culturelles,
Madame et Monsieur les Rapporteurs,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,
Les Archives sont la Mémoire de la Nation. Mémoire dans laquelle se lit l'histoire de notre pays et des générations successives qui l’ont habité. Mémoire particulièrement longue, qui s’étend, pour les Archives nationales, du VIIème siècle à nos jours. Mémoire qui garde la trace de tous les moments clés de notre histoire, des actes fondateurs, comme l’Edit de Nantes, le Serment du Jeu de paume, ou encore la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.
Mémoire nationale parce qu’elle dit l’histoire des territoires. Elle raconte les parcours individuels, les existences simples, les vies modestes, à travers les actes notariés, les documents de l’Etat civil, les archives d’associations ou d’entreprises.
Trame quotidienne où l’on peut lire en filigrane l’aventure tumultueuse des Grands. Où l’on peut lire également la construction de notre identité au fil des siècles. De notre langue, à travers l’ordonnance de Villers-Cotterets de 1539, mais aussi de notre géographie, à travers les dossiers des réseaux routiers, ou les épures de fortifications rappelant l’enjeu majeur des frontières et l’œuvre toujours vivante de Vauban.
Mémoire enfin toujours en cours de constitution, sans rien de figé ni de clos, car les archives ne sont pas seulement des sources du passé, elles sont avant tout des outils de gestion pour l’administration, des éléments de preuve, justificatifs de droits pour nos concitoyens. Cette dimension souvent méconnue, que traduisent par exemple les demandes de décrets de naturalisation, est consubstantielle à l’apparition même des Archives en tant qu’institution.
Les Archives nationales naissent de la Révolution. Leur intérêt alors n’est pas historique. Il tient à leur valeur juridique, probatoire. Il s’agit de fonder les droits du nouveau régime naissant, bientôt de la République.
L’article 1er de la loi du 25 juin 1794 dispose que « les Archives établies auprès de la Représentation nationale sont un dépôt central pour toute la République ». L’article XXXVII pose pour la première fois le principe de la libre communicabilité aux archives.
Pour favoriser ce libre accès pour tout citoyen de façon égale et cohérente sur tout le territoire, le rassemblement dans les chefs-lieux des départements des archives locales d’Ancien Régime – futures Archives départementales – est décidé deux ans plus tard.
Tels sont, jusqu’au XXe siècle, les textes fondateurs pour l’organisation des Archives en France.
Le système mis en place au moment de la décentralisation des archives départementales a permis de préserver la cohérence d’une politique nationale en matière de collecte et l’intégrité des archives publiques sur l’ensemble du territoire. Le maintien et la consolidation de ce réseau exceptionnel passent par la mise à disposition, confirmée par la loi du 2 février 2007, d’agents de l’Etat dans les services d’archives départementaux, en vue d’exercer les missions de contrôle scientifique et technique et d’assurer la collecte des archives de l’Etat déconcentré.
En posant le principe du libre accès des archives, ces textes dictent leur devoir aux archivistes. Parce qu’elle constitue une clef de compréhension de notre destin commun, de notre identité commune, et donc un des facteurs de la cohésion et de la solidarité nationales, cette mémoire vivante doit être facilement accessible. Et pour être communicable et communiquée, elle doit être classée et mise à disposition selon les modalités les plus diverses : classement lui-même, mise au point d’instruments de recherche de plus en plus souvent mis en ligne, numérisation de documents, constructions de portails…
L’ouverture des archives suppose enfin un régime législatif adapté. C’est le principal objet du présent projet de loi dont je vais maintenant vous préciser le contenu.
Lors de son adoption, la loi du 3 janvier 1979 a été sans conteste un texte novateur. Elle remplaçait les textes de la Révolution française. En définissant pour la première fois la notion d’archives publiques, elle établissait le cadre de leur conservation. Elle s’inscrivait en outre dans un ensemble de dispositions visant à améliorer les relations entre l’administration et ses usagers : loi du 17-7-1978 sur l’accès aux documents administratifs, loi du 6-1-1978 dite informatique et libertés.
Près de trente ans se sont écoulés depuis le vote de cette loi. Le gouvernement propose un nouveau texte destiné à adapter la conservation et la communication de la mémoire de la Nation aux exigences de notre temps. Le présent projet de loi est le résultat de plus de dix années de réflexions et de l’expérience accumulée par les professionnels et les utilisateurs des archives. Il s’articule autour de deux grandes lignes : une volonté affirmée d’ouverture et une meilleure protection des archives.
1- Une volonté affirmée d’ouverture
A la demande de transparence administrative fortement exprimée par nos concitoyens s’ajoutent les attentes des milieux de la recherche désireux de disposer rapidement des sources de l’histoire de notre pays ainsi que celles des généalogistes.
Convient-il de rappeler qu’un peuple sans mémoire est un peuple qui a perdu sa culture et son histoire ? C’est le principe de libre communicabilité des archives publiques que le présent projet de loi entend réaffirmer. Il va dans le sens de l’évolution observée chez nos partenaires européens et dans les grands Etats démocratiques. L’affirmation de ce principe est complétée par une réduction des délais de communication des documents qui mettent en cause les secrets protégés par la loi et tout particulièrement ce qui touche à la vie privée des individus. En diminuant de façon sensible les délais actuels, notamment pour les registres de l’état civil, le projet de loi entend faciliter les travaux des chercheurs et des généalogistes. Sans pour autant favoriser la divulgation d’informations confidentielles, puisqu’il actualise dans le même temps les dispositions de la communication des secrets protégés.
Parallèlement, le projet de loi organique modifiant l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique, vise à appliquer aux archives du Conseil constitutionnel un délai de communicabilité de vingt-cinq ans.
Cette volonté de transparence apparaît également dans le souci de mieux articuler les dispositions de la loi sur les archives avec celles des autres textes relatifs à la communication des documents publics et à l’information du citoyen : la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, celle du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et surtout la loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs. Cette articulation souhaitée par tous les utilisateurs était une nécessité.
Toujours dans le même esprit, le projet de loi maintient le principe des dérogations individuelles et générales pour les archives publiques non librement communicables. Il étend le champ des dérogations aux enquêtes statistiques qui jusqu’à présent ne pouvaient être communiquées avant un délai incompressible de cent ans.
A la lumière de l’expérience de la Commission d’accès aux documents administratifs, ce projet de loi prévoit d’améliorer les conditions d’octroi des dérogations, qui seront désormais soumises au principe de proportionnalité : elles ne seront accordées qu’après qu’aient été soigneusement pesés l’intérêt procuré par la consultation des documents demandés et la nécessaire sauvegarde des intérêts que la loi souhaite protéger.
S’agissant des archives des autorités politiques – celles du président de la République, du Premier ministre, des ministres et de leurs collaborateurs – le projet de loi consacre l’existence des protocoles de remises d’archives conclus avec ces mêmes autorités. Dans le but d’assurer la conservation et le versement de ces documents particulièrement importants pour la compréhension des mécanismes de décision politique, le projet de loi donne un fondement juridique aux protocoles déjà conclus en limitant toutefois le rôle des mandataires déjà désignés par ces autorités. Il encadre les futurs protocoles en supprimant les mandataires et en alignant les délais de communication de ces archives aux délais fixés par la loi.
2- Une meilleure protection des archives
Le projet de loi vise également à assurer une meilleure protection des archives publiques comme des archives privées.
En ce qui concerne les archives publiques, il encadre notamment les modalités d’externalisation des archives courantes et intermédiaires. Il offre ainsi un cadre juridique à une pratique largement développée dans les faits et donne les normes garantissant de bonnes conditions de conservation de ces archives. Rappelons toutefois que l’externalisation des archives définitives reste interdite et que ces dernières doivent rejoindre un service public d’archives. Ces dispositions paraissent d’autant plus importantes à adopter qu’aujourd’hui, avec les archives électroniques, cette sauvegarde s’impose très tôt, dès leur production.
Pour les archives privées classées en raison de leur intérêt historique, le projet de loi vise à harmoniser leur régime sur celui des objets mobiliers classés. Il étend par ailleurs aux archives privées les dispositions de la loi du 10 juillet 2000 relative à la vente de gré à gré des objets mobiliers. Il convient en effet d’insister sur l’importance qu’ont progressivement prises dans les collections publiques les archives d’origine privée, archives de particuliers, d’entreprises et d’architectes, archives familiales, syndicales ou de partis politiques, archives religieuses, archives des associations. La mémoire de la Nation ne saurait en effet se limiter à la seule mémoire administrative restituée par les archives publiques. Les archives privées constituent aujourd’hui pour les chercheurs des documents complémentaires précieux et leur protection est devenue un enjeu majeur.
Ce projet de loi prévoit enfin de protéger les archives publiques et privées en renforçant les sanctions pénales.
3- Des sanctions renforcées
Le droit pénal sanctionne de manière identique les dégradations et les vols simples de biens appartenant à notre patrimoine culturel. A l’issue de deux mois de travail entre mes services et ceux de la Chancellerie, je vous propose d'adopter un amendement au présent projet de loi qui complète et modifie le Code pénal pour mieux protéger les biens culturels.
Actuellement, seule la destruction, la dégradation ou la détérioration de certains de ces biens font l’objet d’une répression spécifique, prévue par les 3° et 4° de l’article 322-2 du code pénal. Cette répression est très insuffisante, puisque de nombreux biens culturels – comme ceux qui se trouvent dans les lieux de culte – ne sont pas protégés et que la peine encourue est seulement de trois ans d’emprisonnement.
L'amendement proposé a un triple objet :
- donner une définition plus large et plus cohérente de la notion de biens culturels dans le Code pénal, en y intégrant les biens culturels qui relèvent du domaine public mobilier ainsi que les biens culturels privés qui sont exposés, conservés ou déposés dans une médiathèque ou dans un lieu dépendant d’une personne privée assurant une mission d’intérêt général ou encore dans un édifice affecté au culte ;
- étendre la protection pénale spécifique de ces biens culturels en cas de vol ;
- prévoir des pénalités adaptées, en fixant le maximum des peines encourues à sept ans d’emprisonnement et 100 000 € d’amende et dix ans d’emprisonnement et 150 000 € s’il existe une autre circonstance aggravante. L’amende pourra représenter jusqu’à la moitié de la valeur des biens volés, détruits ou détériorés, comme c’est le cas en matière de recel.
A cette fin, plusieurs articles nouveaux sont insérés dans les chapitres du code pénal consacrés au vol et aux destructions. Dès lors que ces dispositions concernent également les archives, elles ont toute leur place dans le présent projet de loi.
En conclusion, l’affirmation du principe de libre communicabilité des archives publiques, la diminution des délais spéciaux de communication des documents contenant des informations dont la protection s’impose, le renforcement de la protection des archives publiques et privées, l’encadrement des protocoles des archives des autorités politiques et de l’externalisation des archives publiques non définitives concourent à donner à notre pays des moyens modernes adaptés à l’évolution des techniques et aux exigences de la conservation de la mémoire d’un grand Etat. Une mémoire qui n’est pas destinée à être seulement classée sur une étagère ou stockée dans des fichiers électroniques mais qui doit vivre et être utilisée par le plus grand nombre afin de servir aussi bien à la compréhension du passé qu’à celle du présent.
En mettant l’accent sur la transparence administrative
et l’information du citoyen, ce projet de loi manifeste l’intérêt
porté par le gouvernement à la sauvegarde des sources déjà
constituées de notre histoire mais aussi à la compréhension
future d’une mémoire en cours de constitution.