Messieurs les Présidents
Messieurs les rapporteurs,
Mesdames et messieurs les députés,
Le projet de loi qui vous est présenté a pour origine, Nicole
Fontaine l’a indiqué, la nécessité de transposer
en droit français une série de directives européennes.
Il va cependant bien au-delà de cet objectif
en traduisant la volonté du Gouvernement d’accompagner les profondes
mutations technologiques et économiques du secteur audiovisuel.
La révolution numérique transforme en effet le paysage audiovisuel
et bouleverse son articulation avec le secteur des télécommunications.
La télévision et la radio peuvent désormais utiliser
les lignes téléphoniques et l’Internet comme nouveaux
modes de diffusion.
Les réseaux câblés et le satellite, jusqu’alors
essentiellement dédiés à la diffusion de télévisions
et de radios, proposent désormais des services téléphoniques
et l’accès à l’Internet haut débit.
La multiplication des chaînes et des réseaux propose de nouveaux
défis à la régulation du secteur audiovisuel et à
la défense des principes posés par la loi du 30 septembre 1986,
qu’il s’agisse du pluralisme, de la protection des mineurs, du
respect de la dignité de la personne humaine, ou encore du développement
harmonieux d’une industrie de programmes audiovisuels.
C'est à ces enjeux que répond pour partie le texte qui vous
est aujourd’hui soumis. Sous les apparences toujours très techniques
du droit des médias, ce projet est bâti sur les
quatre principes politiques essentiels qui guident dans ce domaine l'action
du Gouvernement, principes que j'avais eu l'honneur de développer devant
vous lors du débat sans vote organisée dans cet hémicycle
le 13 janvier dernier :
- Premièrement, la réaffirmation de la liberté
de la communication audiovisuelle.
- Deuxièmement, le développement de la diversité
de l'offre audiovisuelle faite à nos concitoyens.
- Troisièmement, la neutralité
bienveillante des Pouvoirs Publics à l'égard des choix technologiques.
- Quatrièmement, le renforcement du service public
audiovisuel.
Mais avant d'en venir à l'illustration de ces principes, je voudrais
insister sur une autre dimension de ce projet, à savoir la concertation
qui a entouré sa préparation.
Cette concertation a d'abord été menée avec l’ensemble
des secteurs professionnels concernés, et cela dans la plus grande
transparence et pendant près de 12 mois.
Dès juillet 2002, Nicole Fontaine et moi-même avons procédé
à une série de consultations écrites suivies de multiples
consultations bilatérales et réunions de travail. De nombreux
documents ont été mis en ligne sur les sites Internet de nos
ministères, avant l'adoption de ce projet de loi en conseil des ministres
le 31 juillet dernier.
L’encombrement du calendrier parlementaire n’ayant pas permis
l’inscription de ce texte plus tôt, le Gouvernement a été
amené à réclamer la procédure d’urgence.
La date limite de transposition des directives européennes du «
paquet télécoms » était en effet fixée au
24 juillet 2003.
Ce même retard a par ailleurs conduit votre Assemblée à
anticiper le vote de certaines dispositions dans d’autres textes, notamment
dans la loi sur l’organisation du service public des télécommunications
et sur France Télécom, promulguée le 31 décembre
dernier.
Votre Assemblée a également souhaité introduire dans
le projet de loi sur la confiance dans l’économie numérique,
en 2e lecture, en janvier dernier, certaines dispositions initialement prévues
par le présent projet de loi et à modifier l’articulation
entre communication audiovisuelle et communication publique en ligne.
Vous avez notamment souhaité, à l'unanimité, que la loi
sur la confiance dans l’économie numérique constitue la
loi fondatrice de l'internet, au même titre que la loi du 30 septembre
1986 pour la communication audiovisuelle. Le Gouvernement a compris cette
demande forte de votre assemblée. La solution législative que
vous avez retenue a cependant l’inconvénient, pour le Gouvernement,
de fragiliser la position de la France dans son combat en faveur de la diversité
culturelle tant au sein de l’Union européenne qu’au sein
des enceintes internationales.
C’est pour tenter de réconcilier nos points de vue contraires
qu’un travail de concertation a été engagé avec
la commission des affaires économiques. Je me félicite que ce
travail se soit avéré fructueux. Une nouvelle architecture du
droit de la communication au public a ainsi pu être envisagée
pour concilier les attentes de chacun.
- Une catégorie nouvelle, la communication au public, serait instituée,
et regrouperait désormais la communication publique en ligne et la
communication audiovisuelle. Cette définition globale permettra de
traiter de façon unifiée certaines questions tels que la responsabilité
éditoriale ou le droit de réponse…
- La communication audiovisuelle serait limitée à la radio et
à la télévision, indépendamment des modes de diffusion
y compris donc sur Internet.
- Enfin, notre droit créerait une nouvelle catégorie, les «
services audiovisuels », regroupant la télévision, la
radio et les services de l’Internet mettant à disposition du
public des œuvres audiovisuelles, notamment la vidéo à
la demande et le téléchargement de musique. La France pourra
ainsi continuer de maintenir avec efficacité sa position sur la non-libéralisation
des échanges des biens culturels et audiovisuels et protéger
le principe fondamental de l’exception culturelle.
Je souhaite remercier ici tous ceux qui ont pris part
à ce travail constructif.
Par respect de la cohérence du débat parlementaire, il a été
convenu que le Gouvernement ne proposera pas d’introduire ces nouvelles
dispositions dans le projet de loi que nous débattons aujourd’hui.
Il a été jugé préférable que ces modifications
soient proposées au Sénat en 2e lecture de la loi sur l'économie
numérique.
1. Revenons maintenant au Paquet Telecom proprement
dit et au principe de promotion de la liberté de communication audiovisuelle.
Le premier article de la loi du 30 septembre 1986 précise que «
la communication audiovisuelle est libre ». Cette liberté ne
doit être aménagée que dans la mesure où le respect
d’un certain nombre de valeurs et d’objectifs fondamentaux l’impose.
Un de nos objectifs a ainsi été d’apporter à la
réglementation audiovisuelle, parfois inutilement complexe et contraignante,
les assouplissements nécessaires de façon à favoriser
la liberté d’entreprendre et de créer.
Ce projet de loi propose ainsi d’alléger substantiellement le
cadre juridique qui s’impose aux réseaux câblés.
Au régime actuel de double autorisation préalable se substituerait
désormais une simple déclaration. Les relations contractuelles
entre câblo-opérateurs et communes devraient être adaptées
à ce nouveau contexte dans un délai de six mois à compter
de la promulgation de la loi. Ce cadre réglementaire plus souple, qui
résulte directement des directives que nous devons transposer, devrait
contribuer à donner aux opérateurs de réseaux câblés,
dont la situation financière a pendant longtemps été
fragile, les moyens de bâtir des projets de développement dynamiques.
La suppression du plafond de 8 millions d’habitants qui limitait le
développement des câblo-opérateurs, envisagée par
ce projet de loi, a d’ailleurs été anticipée dans
la loi du 31 décembre dernier relative aux obligations de service public
des télécommunications et à France Télécom.
Il en va de même de la suppression du monopole de TDF en matière
de diffusion hertzienne des télévisions et radios de service
public, qui ouvre aux sociétés de service public la liberté
de choisir leur diffuseur.
Je vous propose également par voie d’amendements du Gouvernement
de donner davantage de latitude aux éditeurs de chaînes pour
choisir leur mode de distribution sur les différents réseaux
de communication électronique. Le régime institué par
la loi de 1986 est en effet marqué par les conditions du démarrage
du câble en France. Son adaptation aux réalités d’aujourd’hui
est indispensable. Il me semble légitime que les éditeurs de
télévisions puissent seuls décider de confier leur diffusion
aux opérateurs de leur choix, qu’il s’agisse d’une
diffusion par câble, ADSL ou satellite. Il s’agit là du
respect d’une liberté fondamentale pour tout entrepreneur que
seul le droit de la concurrence peut venir encadrer, dans l’intérêt
du téléspectateur. La seule limite doit tenir à la préservation
du « service antenne » dans les immeubles câblés.
Enfin, et j’y reviendrai, le Gouvernement a tenu à alléger
les contraintes qui bridaient depuis 20 ans le développement en France
des télévisions locales. Notre pays connaît en la matière
un retard très important par rapport à nos voisins européens.
Ce projet de loi propose de libérer les initiatives, en assouplissant
notamment le dispositif anti-concentration et en autorisant explicitement
les collectivités locales à financer des télévisions
locales.
Le principe de liberté trouve son corollaire dans le renforcement
des pouvoirs du CSA. Une régulation efficace est souvent plus adapté
qu’une réglementation trop précise qui risque de se trouver
rapidement en décalage avec les objectifs recherchés tant le
paysage audiovisuel évolue rapidement.
Le Gouvernement a en conséquence souhaité renforcer les moyens
dont dispose le CSA pour veiller au pluralisme et au respect de la dignité
de la personne humaine.
Le projet de loi propose tout d’abord de doter le CSA d’un pouvoir
de règlement des litiges entre les chaînes de télévision
et les entreprises qui commercialisent ces chaînes.
Ce pouvoir de règlement des litiges s’exercera évidemment
dans le respect des prérogatives des autres autorités de régulation,
et tout particulièrement de celles du Conseil de la concurrence. Il
ne se substituera pas non plus au juge commercial dans la mesure où
le CSA examinera les litiges qui lui seront soumis non au regard des intérêts
particuliers en jeu mais au regard de l’intérêt général.
Je vous proposerai également, par amendement du Gouvernement, et conformément
à l’engagement du Premier Ministre de doter le CSA des moyens
de contrôler et de sanctionner les chaînes extra-européennes
diffusées sur des satellites relevant des compétences françaises.
Le CSA pourra ainsi disposer des moyens d’obliger l’opérateur
satellitaire français à arrêter de diffuser une chaîne
dont les programmes heurteraient les principes fondamentaux fixés par
la loi française, notamment le respect de la dignité humaine
ou la répression des propos racistes ou antisémites.
Le deuxième principe affirmé par le projet
de loi, c’est le développement d'une offre audiovisuelle diversifiée.
Cette diversification concerne très largement l’amélioration
d’une offre de programmes de proximité.
Cette orientation concerne le service public, puisqu’elle sera intégrée
au contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions.
Mais le Gouvernement souhaite également que le secteur privé
et les acteurs locaux puissent contribuer au développement d’une
offre plus large.
J’ai déjà eu l’occasion d’évoquer les
dispositions de ce projet de loi destinées à encourager le développement
des télévisions locales en France. Elles viennent compléter
d’autres mesures, d’ordre réglementaire, déjà
prises.
L'ouverture à la publicité télévisée des
secteurs interdits entrée en vigueur le 1er janvier dernier permettra
ainsi aux chaînes locales de disposer de nouvelles recettes publicitaires,
notamment en provenance de la distribution. Le Gouvernement a cependant veillé
à ce que cette ouverture soit progressive et ciblée, notamment
sur les chaînes hertziennes nationales, de façon à limiter
l’impact sur les ressources des radios et de la presse écrite
régionale et locale.
Des allègements fiscaux ont également été décidés.
La dernière loi de finances a permis d’exonérer les télévisions
locales de la taxe alimentant le fonds de soutien à l’expression
radiophonique, et cela sans préjudice pour les radios. Je vous proposerai
par amendement d’exonérer également ces chaînes
de la taxe sur les messages publicitaires.
Les appels à candidature lancés par le CSA pour l’attribution
d’une douzaine de fréquences analogiques locales, combinés
avec les mesures incitatives prises par le Gouvernement et les facultés
nouvelles apportées par ce projet de loi, devraient permettre l’émergence
d’une nouvelle génération de télévisons
locales.
Ce projet de loi permettra également de donner
au paysage radiophonique de nouvelles possibilités de développement.
L’évolution du paysage radiophonique passe par deux voies. Le
développement d’une offre de radio numérique et la meilleure
planification des fréquences analogiques, notamment sur la bande FM
aujourd’hui saturée.
La numérisation de la radio est inéluctable, même si celle
de la bande FM est encore lointaine. De nombreux projets apparaissent : relance
de la radio numérique selon la norme DAB, numérisation des ondes
moyennes, numérisation des ondes courtes, radiodiffusion directe par
satellite. Certains pays envisagent un développement massif de la radio
numérique sur leur territoire, à l’instar de la Chine
qui s’organise déjà pour profiter de la dynamique créée
par les Jeux Olympiques qu’elle organisera en 2008.
Les consultations menées pour l’élaboration du présent
projet de loi ont fait apparaître la forte attente des groupes radiophoniques,
qui souhaitent enfin pouvoir disposer d’un cadre pérenne pour
le lancement de la radio numérique.
J’ai confié en avril dernier au Directeur du développement
des médias, Monsieur Alain Seban, le soin de conduire un groupe de
travail sur cette question. Ce groupe de travail m’a rendu ses conclusions
au début de cette année. Il propose un cadre souple qui permet
d’accompagner toutes les technologies et qui bénéficie,
dans ses grands équilibres, d’un soutien de l’ensemble
des acteurs radiophoniques. Les conditions sont aujourd’hui réunies
pour que puisse vous être proposé par voie d’amendements
un cadre solide pour l’émergence de la radio numérique.
La consultation menée pour l’élaboration du projet de
loi a également conduit certains groupes radiophoniques à revendiquer
une meilleure planification de la bande FM de façon à accroître
le nombre de fréquences disponibles en mode analogique. L’arrivée
à échéance en 2005, 2006 et 2007 d’un très
grand nombre de fréquences pourrait en effet être l’occasion
pour le CSA d’optimiser la planification de la bande FM dont il a la
gestion.
C’est pourquoi je vous proposerai, également par amendement,
de permettre au CSA de prolonger au maximum de deux ans les autorisations
qui arrivent prochainement à échéance de façon
à permettre d'envisager la nouvelle planification de façon plus
ambitieuse et plus systématique.
J’ai également demandé à mes services de s’associer
à l’étude que le Conseil supérieur de l’audiovisuel
a décidé de conduire sur la question du réaménagement
technique de la bande FM. Le CSA et la direction du développement des
médias ont réuni, le 30 janvier dernier, les radios afin de
recueillir leur avis sur cette étude. Les participants à la
réunion se sont félicités de la concertation ainsi engagée
et ont souligné l’intérêt de cette démarche.
Un appel d’offres européen sera prochainement lancé par
le CSA pour la réalisation de cette étude, qui nous permettra
de nous prononcer de façon objective sur l'hypothèse d’une
« fréquence unique » pour les réseaux nationaux.
Cette solution est revendiquée par certains opérateurs, mais
suscite la crainte de certaines catégories de radio, notamment les
radios associatives et indépendantes.
Il me semble donc souhaitable qu’aucune mesure législative interférant
avec cette question ne soit envisagée avant que nous ne disposions
des résultats de cette étude.
La saturation de la bande FM ne doit pas nous faire perdre de vue que la France
est un des rares pays à avoir abandonné la bande AM. Celle-ci
peut offrir de nouvelles perspectives de développement aux radios à
court terme.
Le troisième principe fondateur de ce projet de loi, c’est la neutralité technologique.
Ce principe trouve à s'appliquer en plusieurs endroits du projet de
loi, dont il est l'un des fils conducteurs.
En premier lieu, le texte promeut une nouvelle articulation entre les deux
autorités de régulation que sont le CSA et l’Autorité
de Régulation des Télécommunications (ART), tirant ainsi
les conséquences des évolutions technologiques que je mentionnais
en introduction.
Le CSA sera ainsi clairement chargé de la régulation de la télévision
et de la radio, quel que soit leur mode de diffusion. La télévision
sur Internet ou sur ADSL reste ainsi clairement dans le champ de compétence
du CSA et soumise aux même obligations que sur le câble et le
satellite. Un régime allégé a cependant été
prévu pour les télévisions et radio dont le budget est
très réduit, telles qu’il en existe sur l’Internet.
L’ART quant à elle, sera chargé de la régulation
de tous les réseaux de communication électronique, dont la convergence
est de plus en plus forte. Elle sera donc notamment chargée de la régulation
des réseaux câblés qui étaient jusque-ici régis
par la loi de 1986.
La régulation des contenus et la régulation des réseaux
sont ainsi clairement distingués, à l’exception de ce
qui relève de la diffusion hertzienne. Le Gouvernement a en effet clairement
souhaité conserver le régime actuel qui confie au CSA le soin
d’attribuer les fréquences hertziennes et de fixer les obligations,
notamment en matière de production audiovisuelle et cinématographique.
Ce régime spécifique, qui est lié à la rareté
des fréquences, est un des piliers de notre politique audiovisuelle.
Il convenait de le préserver.
La neutralité technologique est également, comme je l’ai
déjà indiqué, déclinée à travers
l’alignement des obligations de reprise qui pèsent sur les différents
réseaux de distribution de télévision vis-à-vis
des éditeurs de chaînes. Nous aurons l’occasion d’y
revenir lors de l’examen d’un amendement sur cette question.
S’agissant de la TNT, que ce projet de loi ne concerne pas directement,
le Gouvernement propose deux ajustements qui lèvent certaines incertitudes
qui pouvaient exister concernant le cadre dans lequel cette technologie pourra
se déployer.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de vous l’indiquer,
le Gouvernement est convaincu que la TNT a toute sa place dans notre paysage
audiovisuel, aux côtés d’autres modes de distribution de
la télévision dont la télévision sur ADSL qui
est, à mon sens, non pas concurrente mais complémentaire. Il
convient, en la matière, d’éviter tout dogmatisme technologique.
Le projet du Gouvernement permet enfin de renforcer
le service public audiovisuel, en proposant d'intégrer Réseau
France Outremer au sein de France Télévisions.
Nous en avons déjà longuement parlé lors du débat
sans vote organisé dans cet hémicycle le 13 janvier dernier.
L'objectif de cette intégration est de donner de nouvelles perspectives
de développement à RFO en l’adossant à un groupe
puissant. Elle renforcera la position de RFO comme média audiovisuel
de référence dans l’outre-mer à travers le développement
de la production et de la diffusion de programmes de proximité. Elle
favorisera également la diffusion des images d’outre-mer en métropole
sur les antennes de France Télévisions.
Ce projet de filialisation a été décidé par le
Gouvernement en janvier dernier, après plusieurs mois de concertation
tant au sein de l’entreprise qu’avec les élus concernés.
Un groupe de travail constitué entre RFO et France Télévisions
a permis d’identifier les premiers points sur lesquels les synergies,
notamment de programmes, pouvaient être développées. Il
est donc aujourd’hui possible de vous proposer la disposition législative
qui viendra conclure cette démarche.
***
En conclusion, je souhaiterais souligner la qualité du travail mené par vos rapporteurs sur l’ensemble des questions soulevées par ce projet de loi, et remercier les deux commissions concernées pour leur travail considérable. J'espère que vous voudrez bien comprendre les raisons qui ont amené le Gouvernement à proposer par voie d'amendement certains compléments importants à ce projet de loi. Cela nous permet d'envisager d’intégrer à la discussion le résultat de travaux qui se sont poursuivis après l’adoption du projet de loi en conseil des ministres le 31 juillet dernier.
Par l’ampleur des modifications qu’il apporte à la loi
du 30 septembre 1986 et la diversité des sujets couverts, ce projet
de loi va bien au-delà de la simple transposition de directives européennes.
Il constitue un véritable chapitre supplémentaire au travail
législatif sur l’audiovisuel. Il a en tout cas l’ambition,
dans les domaines que j’ai évoqués, de favoriser le développement
de notre paysage télévisuel et radiophonique, de promouvoir
une offre de télévision et de radio encore plus diversifiée,
de renforcer enfin les missions du service public.
Je vous remercie de votre attention.